（一）农经学界与法学界对于“三权分置”的争议评析

农地“三权分置”政策的出台，是农经学界主张和推动的结果，法学界并未贡献太多的智识，而“三权分置”政策最终必须要落实到农地权利结构的变革和重构上来，这需要经过法学理论的检验和评判，“三权分置”的政策话语不能直接转化为法律规范表达。因此，“三权分置”政策和物权法理之间，必然存在话语体系和思想观念的冲突问题。经济学界与法学界的论争更多地体现在分析思路上的差异：经济学界主要从事实或实践切入，法学界更多的是从法理或法规范入手。[41]

农经学者从农户离农离地，从而导致土地承包权和土地经营权相分离的事实出发，认为土地承包经营权之中包括身份属性的承包权和使用属性的经营权，会导致两种权利都得不到保护，因此，将土地承包经营权分置为承包权和经营权，以土地承包权表达农户权利的身份性和保障性；以土地经营权表达财产权和使用权属性，强调其市场化因素。由此可见，“三权分置”政策的提出，受到了西方的产权经济学和制度经济学学说的影响，采取了权利束的观念。把一个权利束的可能内容，分成一个个权利的观念，与我国民法物权制度的设计产生了冲突。我国民法物权制度的塑造并未采取英美法系财产法制度，没有权利束的观念，而是采取大陆法系以所有权为中心的财产法制度，在土地所有权的基础上形成用益物权性质的土地承包经营权，以表达农民集体和承包农户之间的法权关系。

农经学界和法学界对于承包地“三权分置”改革的知识背景和分析理路上的区别，反映为双方争议的焦点主要集中于，土地承包经营权是否包括农户承包权和土地经营权，并且能否分置为这两种权利。进一步而言的争议是，关于“分置论”肯定说与否定说之基本立场判断。按照农经学界的观点和主张，“三权分置”的重点问题在于放活土地经营权，而按照政策文件关于“方便流转”“便于抵押”的表达来看，土地经营权似乎应被塑造为一种用益物权，否则就没有政策变革的必要；然而，法学界的一种重要主张是，这样会造成农地权利法律表达的混乱，“两权分离”的农地权利结构已经能够解决“三权分置”主张所欲实现的目的，没有制度创新的必要。正如有学者提出的，“‘三权分置’土地改革的理论动因来自于经济学界，而非法学界。对‘三权’法律关系的厘清不能僭越现有大陆法系私法的概念和逻辑体系”；[42]“应当通过立法引领改革方向，土地改革应当在法治的框架下进行，不能以改革为名，随意突破法律的强制性规定”。[43]

农经学界和法学界之间的观点分歧，也反映了两个学科在基本概念的表述和理解上存在误解。在农村土地“三权分置”改革政策设计的过程中，更多使用的是经济学界的话语体系，没有很好地与法学概念体系对接，结果导致“三权分置”改革中的承包权、经营权在现有的法学概念体系中缺乏直接对应的概念。但是，我国农地物权的创设又受到物权法定原则的限制，这就导致“三权分置”改革的立法表达遇到了障碍，而且，如果对“三权分置”进行全面的立法表达还面临着立法成本问题，即是在目前“两权分离”的权利架构基础上进行，还是另起炉灶，推倒重来的问题。为此，在农村土地“三权分置”改革已成大势所趋的时代背景下，经济学界和法学界应展开积极对话，对一些基本概念进行廓清，并在基本概念体系达成共识的前提下厘清“三权分置”的权利结构，实现“三权分置”改革政策的法制化。

（二）法学界关于“三权分置”的观点争议评析(www.daowen.com)

农村土地“三权分置”是指农村土地所有权、农户承包权和土地经营权的三权分置。其中，集体土地所有权在《物权法》中有明确的地位，但是农户承包权和土地经营权在现行法中则无明确的对应概念，存在充分而未决的解释空间。法学界的观点争议也主要是围绕农户承包权与土地经营权的权利性质和权利关系展开。争议的焦点在于：土地承包经营权能否分置为农户承包权和土地经营权？如果可以分置，土地承包经营权概念是否因此而不复存在？农户承包权和土地经营权各自的权利性质以及相互的权利关系为何？

首先，土地承包经营权是否可以分置为农户承包权和土地经营权？或者土地承包经营权是否因分置而不复存在？对此，法学界形成不同的观点。大多数学者主张应当保留土地承包经营权，“三权分置”应当是建立在现行立法规定的“两权分离”权利结构基础之上，土地经营权是经由土地承包经营权的流转而产生的权利，农户承包权应为土地承包经营权，只是在土地承包经营权流转生成土地经营权之后的剩余权利的别称。“三权分置”改革的目标是要在维护农村集体土地所有者权益和保障农户承包经营权收益稳定的基础上，以市场化方式优化土地资源配置，实现农业经营方式的重要创新。[44]“三权分置”，就是指在农村现有法律体制已经承认的农民集体土地所有权、农民家庭土地承包经营权的基础上，新设“土地经营权”。[45]“提出‘三权分离’的农地制度创新，构建集体所有、家庭承包、多元经营的新型农地制度，前提是坚持农村土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，在此基础上进一步明晰相关制度的权益内涵。这是对现有农地制度和农村基本经营制度的完善和发展，而不是背离。”[46]由此可见，“三权分置”是在集体土地所有权和农户的土地承包经营权两权分离的基础上进行了又一次变革，它不是对原有改革成果的否定，而是对两权分离改革的继承。但是，也有学者提出，土地承包经营权因权利分置而消亡，取而代之的是农户的土地承包权和农户的土地经营权。这样的权利结构设计既能与现行的“两权分离”相适应，适应家庭农户承包经营的基本经营形式，在未发生土地流转的情况下，土地承包经营权处于权利的完整状态，承包权和经营权归属于农户；又可以与承包权和经营权分离的农地流转实践相适应，即土地承包经营权流转后，农户持有承包权，而实际经营者取得土地经营权。[47]

其次，农户承包权和土地经营权的性质和关系为何？学界存在“用益物权+债权”“用益物权+权利用益物权”“自物权+用益物权”“成员权+用益物权”之说。其中，“成员权+用益物权”之观点，是对现行农地权利结构的重构；而其他观点仍坚持“三权分置”的权利建构应以“两权分离”为基础。对于前述“成员权+集体土地使用权”以及“四权实现”说的观点，笔者认为，考虑到农村集体土地所有权上设置的不同用益物权性质和功能的差异性，改革政策采取分类施治的基本方略，将“三权分置”改革的适用范围从承包地制度扩大至整个农村集体土地制度，可能缺乏必要的认识基础。“四权实现”说以确认承包权为前提，可见持论者将承包经营权和经营权均看作土地使用权，但经营权由承包经营权流转产生，二者不具有共时性，该观点难免有逻辑混乱之嫌。因此，对于“三权分置”权利结构的探讨，应以上述前四种代表性观点为讨论对象。

综合上述分析，“三权分置”政策话语所依据的产权分割理论体现的是英美财产法上的权利束理念，[48]而我国民法制定继受大陆法传统，物权和债权有严格的界分，现行土地权利结构是在土地所有权上设立用益物权，构成土地所有权的权利负担。因此，“三权分置”政策话语对既有的农地权利体系必然带来一定的冲击，各方理论争议的焦点集中于农户承包权和土地经营权的性质和关系，实际上体现的是理论阐释和规范表达之间的冲突。一方面，“三权分置”政策的提出确实有其现实基础，需要理论创新加以解释并指导未来立法；另一方面，“三权分置”终究还是农地权利配置的问题，应当在现有制度框架的基础上进行法律表达，需要注意立法的体系规范性和逻辑自洽性。法学理论观点的争议也反映了学者对于“三权分置”的理论阐释和如何与现行立法相互衔接的问题。理论创新需要在对我国农地权利制度演进历程进行梳理和提炼的基础上，以问题意识为导向进行合逻辑性的演绎推理，同时又必须对我国现行立法背后所体现的既定经验和制度资源给予充分的关照；法律表达所要解决的关键问题在于以符合物权法理为前提，厘清“三权”在既有农地权利制度体系中的适当定位，并完成可操作性的制度设计，这对理论创新又会产生某种限定。故此，本书从理论阐释和法律表达两个层面，对“三权分置”的权利结构展开体系性的探讨。

另外，这些理论观点争议主要在农户承包权和土地经营权层面展开，焦点集中于这两种权利的性质和关系，但实际上都涉及对“三权”法律构造的系统解释。“三权分置”政策制定的出发点和基本归宿在于“三权”所对应的农民集体、承包农户和经营主体三类主体权利的平等保护和有效均衡。为此，应当从集体土地所有权、农户承包权、土地经营权“三权”权利关系的视角，从理论阐释与规范表达两个层面对“三权分置”的权利结构展开体系化的探讨。