郑功成认为，养老保险肩负的是在劳资分责、政府补贴的基础上平滑人生消费并为老年阶段提供经济保障的使命，是各国社会保障体系中最重要的制度安排，一个国家或地区社会保障制度的成败在很大程度上取决于养老保险制度的成败。中国养老保险制度的发展路径，是从形式普惠的全民覆盖向实质公平的全民覆盖逐渐迈进，即首先应当实现多元有序组合的养老保险制度覆盖全民，然后逐渐缩小不同群体之间、不同制度之间的待遇差距。^[27]

郑尚元、李海明认为，基本养老保险立法面临着四个方面的疑难，即原理之疑难、定型之疑难、定性之疑难和定局之疑难。原理疑难在于其法理阐释甚为复杂，其对制度之拿捏难以把握；定型之疑难在于其范围覆盖之边界难以确定，农民工、失地农民、公务员、事业单位工作人员、农民等之基本养老保险均需个别描述，难显统一基本养老保险之型；定性之疑难在于其模式选择困难，在于制度内在妥当性，实为基本养老保险的法理塑造问题；定局之疑难在于其法治化障碍远非自身法理所能释明，相关的利益衡平和技术支撑存在不少难题。并就上述四个方面分别展开论述分析和提出相应对策。^[28]

1.企业养老保险问题研究

郑功成认为，我国目前实施的低层次统筹的基本养老保险制度，存在着会导致各地养老保险费率负担轻重不一、损害市场经济公平环境、影响劳动力自由流动等一系列问题。因此亟须对其加以改革，以三步变一步的改革方式实现基本养老保险的全国统筹。只有实现了基本养老金的全国统筹，才能统一不同地区的企业费率，实现企业之间的公平竞争。为此，尽快明确养老保险参保权益记录规则作为迈向全国统筹的过渡措施；尽快建立基本养老保险垂直经办体制，奠定全国统筹的组织基础；实行新、旧财务分离和遵循增量改革原则，是减少全国统筹的阻力的合理举措；建立基本养老保险专项预算制来明确中央与地方政府之间的责任分担和激励约束机制。^[29]

刘翠霄认为，在经济成分多元化，非公有企业不断增加的情况下，如果养老保险覆盖范围较小，就会制约劳动力的自由流动和统一劳动力市场的形成，最终影响经济快速发展。为此，社会保险法规定“职工应当参加基本养老保险”，是将参加基本养老保险作为企业职工必须履行的法定义务。作者认为在覆盖范围、筹资模式、调节机制等方面都存在相应的问题，并提出了相应的建议。^[30]

2.事业单位养老保险问题研究

郑尚元、李海明认为，我国的事业单位改革还在进行之中，由于事业单位种类较多，情况较为复杂，事业单位改革的制度载体是编制，事业编制和企业编制共存的单位就是一个混合体，我们不应当给它定性，特别是在涉及编制上的工作人员的权益改革的情况下，更要具体分析。作者认为，与国家的资产有关的单位有国有企业、国家机关和事业单位，而这些单位均大量存在国家财政直接支付工作人员待遇的情况，这些人员与国家的关系可以统称为人事关系，统一养老保险。因此，首先要建立统一的人事养老保险，进而与劳动养老保险合拢，最终实现统一的社会保险，而就统一的基本养老保险而言，社会保险法必须在立法中明确。^[31](www.daowen.com)

卢驰文认为，随着城镇企业职工统一基本养老保险制度的建立，机关事业单位的养老保险制度改革问题提上了议事日程。为此，国家要求各省、市进行试点，并出台了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》。但目前仍存在着机关事业单位养老保险非同步推进，导致事业单位在岗职工患不均的情绪；对差额拨款的事业单位的养老保险缴费基数确定没有设置过渡期；没有明确事业单位养老保险基金的管理体制等制约因素。为此，必须继续参照城镇企业职工基本养老保险模式推进改革，允许以档案工资作为基本养老保险的缴费基数，划清财政部门与社会保险部门在管理社会保险基金方面的权利义务关系，测算和合理分解机关事业单位养老保险改革对财政增加的压力，建立有别于企业年金的机关事业单位职业年金制度等。^[32]

张继民认为，改革之路应始于“分类”，成于“统一”。科学、合理的分类有利于减少改革阻力、减轻改革压力、降低改革成本、增加改革潜力；统筹层次和社会化程度的提高，有利于增加基金的抗风险能力、减少管理成本、体现制度公平、增加社会和谐。其次，改革之路应先要求平稳过渡，再追求可持续发展。平稳过渡的核心是政府、单位、个人三方利益的博弈，博弈的核心是转制成本将由谁来承担的问题；可持续发展的核心就是财务的可持续性。因此，对基金收支缺口、三方财务承担能力的分析是打开问题之门的钥匙，而只有在入门之后才可以比较清晰地看到可持续发展的事业单位养老保险改革之路。^[33]

3.农村养老保险问题研究

郑尚元、李海明认为，从目前地方关于被征地农民养老保险的立法或制度来看，被征地农民并没有被直接纳入城镇企业职工基本养老保险体系，而是建立了一个单独的被征地农民基本养老保险体系，在这一体系中，参保人是被征地农民，社保基金一般来自被征地农民缴费、村集体缴费和政府补贴，具体之缴费方式以预缴和趸缴为主要特点。宜考虑以被征地农民的农业劳动年限为基础来折算其应缴费年限，并以征地主体为责任主体采取趸缴制，把被征地农民纳入城镇养老保险体系。^[34]

左菁认为，我国农村养老保险制度在运行过程中，面临筹资模式和账户模式制度设计缺陷、资金来源结构错位、保费设计不合理、养老保障水平低、基金流失严重、保值增值能力差等诸多问题。为使农村养老保险走出困境，应结合我国农村的实际情况，采取有效措施解决现行农村养老保险运行中的突出问题，同时应合理构建农村养老保险法律体系，进行相应的制度创新。^[35]

李长远认为，由于缺乏整体的制度设计，各地积极探索的农村社会养老保险制度仍然停留在地方分割、低统筹层次上，制度“碎片化”趋势严重。“碎片化”制度存在种种弊端，这种“摸着石头过河”渐进式制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。克服原有制度路径依赖，我们必须进行制度创新，发挥政府在制度变迁中的主导作用，建立全国统筹的、全民性的基本养老保险制度，同时发挥政府的财政配置作用。^[36]