举证责任最早出现在罗马法中，并为罗马法学家所使用，英美法系的举证责任与其陪审制度密切相关，又称为举证负担。在大陆法系，首次提出举证责任这个概念的是德国法学家尤里乌斯·格拉查。然而，对后世影响深远的当是日本对举证责任内涵的确定：“举证责任是指在诉讼上无论如何也无法确定判断一定的法律效果的权利发生或消灭所必要的事实是否存在时（真伪不明的情况），对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险。也就是说假如其事实未被证明，就产生所主张的有力的法律效果不被承认的后果。”^[9]也就是说，对己方所主张的事实，必须提供证据，否则承担不被承认的后果。那么，在行政合同诉讼中，应如何分配举证责任和不利后果呢？

在探讨行政合同诉讼举证责任之前，我们有必要确定一下行政合同双方当事人组合可能出现的情况，因为不同的当事人在行政诉讼中的举证责任理应是有所区别的。笔者参照杨小君和刘志坚教授的观点，^[10]认为行政合同双方当事人组合有：（1）行政主体与行政相对人；（2）行政主体与其所属机构、国家公务员；（3）行政主体与行政主体^[11]。

行政主体与行政相对人之间的关于行政合同的行政诉讼，要分为两种情况进行探讨：（1）行政相对人诉行政主体；（2）行政主体诉行政相对人。对于第一种情况，笔者认为应当适用《行政诉讼法》的规定，正如前文所述，行政机关与相对人缔结行政合同的行为，是具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第2条的规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。在合同纠纷中，若行政主体违约或者其他侵权行为，也属于法条中的“侵犯其合法权益”，适用该法的规定是恰当的。因此，在举证责任中，也应当适用该法第32条，由行政主体承担举证责任，正如刘善春教授的观点：“原告主张，被告举证，是行政诉讼举证责任分配的基本原则。”^[12]

对于第二种情形，由于相对人与行政主体之间所做的行为并不是为了获得许可等利益，而行政主体对相对人的诉讼也并非因处罚等权力压制目的，他们之间只是基于合同标的或者履行方式、期限等基于意思表达一致而达成合同内容的纠纷，因此并不符合行政诉讼的要求。因此，对于行政机关基于违约等行为而对行政相对人的诉讼，应该适用《合同法》的规定，按照《民事诉讼法》的规定，遵循“谁主张、谁举证”的原则。综上所述，对于上述问题，不能一概而论。(www.daowen.com)

在现实中，行政主体为实现某行政目的，都会对其所属的机构、国家公务员下达一些指标，要求对方保证实施或者在期限内实施。这种下达指标的行为，并非都是命令行为，也有成为行政合同行为的可能。“对于那些能够在一定程度上体现当事人双方一定的自治意思，且对于当事人双方特别是内部行政相对人的权利义务作出明确约定的各类责任书、协议以及合同，应当纳入行政合同范畴。”^[13]对于此类属于行政合同的行为，举证责任应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第32条的规定进行。理由是，作为合同另一方的所属机构、公务员由于级别上的从属关系，在地位上往往都不如合同的另一方——行政主体，他们的地位与行政相对人可谓不相伯仲，鉴于行政优势均集中于行政主体手中，适当对所属机构、公务员以倾斜，天平的两端方能平衡。

“行政合同理应包括行政主体之间为实现一定行政目的而签订的合同”^[14]，但是，笔者认为，行政主体之间的合同行为模式不应该包括委托与授权。行政委托与行政授权是基于法律、行政法规规定而实施的，并不是基于双方合意而产生的，而且，这种行为属于内部行政行为是不可诉讼的。因此，此处所讨论的合同行为应当是双方为实现一定行政目的而签订的基于双方合意的平等合作行为。对于此类行为，由于双方都处于相对平等的地位，并不存在力量对比的悬殊，因而在诉讼举证责任上，没有必要对任意一方有所偏袒，参照“谁主张、谁举证”原则，平均分担举证责任。