行政合同起源于什么时候、什么地方，似乎学界并没有一个定论，现在关于此问题的专著，一般都回避行政合同的起源问题。正如孙笑侠教授所说的：“行政合同究竟是最先出现在哪个国家的哪个时期？几乎没有哪本书能够给我们一个明确的答案。”^[2]迄今学界比较一致的观点是行政合同在法国运用得十分广泛。究其原因，主要是当所谓的“行政合同”出现的时候，人们只留意它作为一个“合同”而存在，而忽略了它的“行政性质”。传统的民法理论认为，既然是“合同”，应当受私法规则调整，与行政法是不相关的，在英国“行政机关签订的契约适用一般的契约法规则，即私法规则”，而在德国“也把行政合同视为行政行为之外的行为，并且部分适用私法规则”^[3]。由此可知，行政合同在法律适用上，更多地被选择了私法，笔者认为，这种原因主要是当时的人们忽略了行政合同中隐含的公权力。私法自治的信念在人们的心中根深蒂固，它的壁垒是不允许公权力打破的，因而当某些看似属于私法的公权力行为，也往往被纳入私法的调整范围内，只是因为，这种公权力行为的载体是典型的私法行为——合同。

然而，行政合同虽然更多地被全部或者部分纳入私法领域，但是我们不能就认为它是私法行为之一，而且，笔者认为，行政合同应当属于公法领域的公权力行为。

现代社会进入了“福利国家”时代，行政权力不再是以往消极的“守夜人”，而转向了更为积极的一面，这种现象导致了行政权力的不断膨胀，行政主体与相对人地位的不平等更加加速了这一现象的恶化，因此要求行政权力必须向另一种更缓和的方式转变，因为“如果政府管理方式不发生变化，权力与权利的关系不重新配置，是不能适应这种客观需要的”^[4]。行政权力发挥功能的方式是多元的，并不局限于传统的手段，这也是经济发展的多元化趋势所催生的。在服务行政的时代潮流底下，行政权力的广泛介入其目的也是为保障广大相对人的利益，所以行政主体与相对人是有着共同的行政目标的，与其采用高压手段去实现，不如采用相对缓和的手段与之产生一种合作关系以图双赢，而这种合作关系的背后，就是一种契约。而契约的“双方意思表示一致”的特点使行政主体在运用行政权力时得到更多其他意见的交换，不再是“一意孤行”而是某种程度上的“民主协商”，更符合法律的目的，成了行政权力运用的另一种更被广为接受的形式。因此可以看出，现代社会要求行政管理方式的转变，行政主体基于与相对人在一定程度上有着共同的目标，达成了以契约为基础的合作关系，可见，行政合同是行政主体实施行政行为的另一种手段，“行政合同本身是执行公务或履行行政职责的手段”^[5]。

虽然，笔者认为行政合同是一种公权力行为，更确切地说，对于行政主体是一种具体行政行为。正如上文所述，行政合同是糅合了二者特性于一身的，因而笔者并不否认它具有私法上的属性，否则，我们就不能将其称之为“合同”了。

在私法领域内的属性，行政合同仍然保留了合同的核心要素——意思表示一致。合同，最原始的称呼是契约，根据现代汉语词典的解释，“契”有“投合”的意思；而“约”有“共同订立、须要共同遵守的条文”。在英文中的“Contract”中的词根“Con-”，也有“一同、一致”的意思。可见，作为契约，双方的意思表达一致作为其根本属性是不能被抹杀的，否则“合同”将不再是“合同”，而是命令。行政合同既然套用“合同”这一名号，也不能否定也同样具有这样的属性，主要体现在两个方面：（1）主体相互选择的意思表达一致；（2）对合同内容达成一致。(www.daowen.com)

在缔结合同之前，行政主体与行政相对人对于成为合同双方当事人的问题上是有选择的。其一，行政主体可以主动选择适合的相对人进行接洽，行政相对人同样可以根据行政主体相关的公告而与其磋商；任何一方不愿接受或者不能接受，都可按其意思自治。行政主体虽然享有比相对人优越的权力，但“这丝毫都不意味着行政主体可以强迫相对人签订合同”^[6]。其二，对于合同的内容，行政主体与相对人可以就某些方面进行合意，即使是采用格式合同，某些条款如纠纷的解决方式都是可以双方约定的。再退一步说，假设行政主体设定的合同内容对相对人相当不利，相对人也可以终止缔约，对合同内容的完全否定。因此，对于相对人来说，行政合同的缔结只是一种普通的“契约行为”，特别之处在于相对方是拥有国家行政权力或者以行政权力为后盾的行政主体而已。

上文已论述，行政合同是行政主体作出的一种具体行政行为，对于相对人却是普通的契约行为，二者似乎在这里出现了矛盾，其实，这并不是矛盾的，因为二者在一个接合点上连接成一体，这个结合点就是合同中的“特别权力”。

行政主体与相对人达成契约，目的是为了更好地实现其所期待的行政目的。该目的对于行政主体而言关系密切，对于相对人而言可能不会有紧密的联系，更重要的是，该目的往往涉及公共利益。而达到该最终的目的，是行政主体的责任与义务，目的不能出现或者产生问题都会为行政主体带来不利的后果，受到法律上的非难。由于合同目的，或者更确切地说，合同所产生的深层次利益对合同双方当事人的影响力存在不对等性，因此，在行政合同中赋予行政主体“特别权力”有其合理的一面。

这种特别权力主要表现为，“行政合同的当事人行政机关有权依职权单方面解除行政合同”^[7]。如前文所述，行政合同的目的能否实现与行政主体有着利害关系，所以在合同履行的过程中出现的各种问题都会影响到公共利益，赋予行政主体这种权能，有利于保障社会公共利益。而且在行政合同中赋予行政主体这样的特权也为其他国家认可，如：“在法国行政合同制度中，允许合同条款中规定所谓‘私法以外的规则’，例如行政机关可自由解除合同、变更合同，对合同的履行具有超过民事合同的指挥和监督的权力。”“在英国行政法上曾经存在这样的问题：如果契约的义务与行政机关法定的权力和义务发生抵触时……得出的结论就是‘契约不能束缚行政机关自由裁量权’。”^[8]由于这种“特别权力”，使行政合同中散发出行政权力的气息，并不因套上“合同”的头衔而被归纳到私法领域；同时表明除此以外它与一般合同并无不同，保留了民法合同的固有属性，所以说，它是连接“行政”与“合同”这两个既矛盾又相联的因素的接合点。