吉姆·麦克奎恩（Jim McGuigan）认为，文化政策存在三种基本话语——国家话语、市场话语和市民话语。国家话语是现代国家用来号令社会、调控经济、培育得体的自我的手段；市场话语虽然在文化的传统上是被拒绝的，但是自20世纪80年代，效益成为文化政策的主导；市民话语介于这两者之间，处理文化民主化和公民文化身份的问题。^[33]比安奇尼指出，在不同历史时期，主要西方国家的文化政策的目标不同，它们之间时常难以共存。^[34]

第一阶段，“为艺术而艺术”，接触文化的内在与文明价值（1940—1950年）；

第二阶段，“文化民主”和积极参与的变革潜力（20世纪70年代）；

第三阶段，文化作为经济发展和地方营销的工具（20世纪80—90年代）；

第四阶段，作为改变个人和社区行为方式的文化行动（20世纪90年代末—21世纪）。

第三阶段正是文化政策的市场化转向时期，以适应资本主义经济，尤其是工业化城市转型需要，文化成为生产的驱动力和商品（也包括日益企业化和商品化的城市）增值的手段。基于此，文化政策不再仅仅将市民描绘为需要获取平等文化参与的主体，他们还是积极的参与者和创造者，文化公民权与消费者主权合二为一。在此，我们有必要回顾一下前面几章的相关内容。

从20世纪80年代后期开始，文化被视为旅游、服务和广告等行业的重要元素。在制造业领域，规模化和标准化的福特主义生产已不能满足日益多样化和个人化的需求，去组织化的后福特主义生产，朝向更为灵活的、小批量的和设计密集型的产品生产。经济和社会的变化主要表现为，第一，具有审美内容的产品不断增加，文化产业不断扩张，成为新的经济部门，同时，设计、传媒、娱乐、广告、服务等行业与制造业合作日益紧密，用以提升产品的附加价值；第二，这一时期互联网和信息产业兴起，新的信息技术连接生产与销售，以适应后现代社会快速变化的时尚与趣味；第三，去组织化和信息化推动了企业与资本的全球流动，文化产品和服务出口也成为贸易的新门类，跨国的文化生产与消费日益频繁。在这个背景下，文化与经济日益融合，文化治理也超越了国家的主权范围，一些国际性文化组织出现。对内，文化政策对获得资助的文化机构提出了新的条件，不仅强调艺术在市场中的生存能力，还期待大众文化在创造经济价值和社会价值方面有更好的表现；对外，文化产品用于出口，同时强化国家性，参与国家的软实力竞争。一个有趣的现象是，在全球化时代，大部分发达国家、发展中国家和贫穷国家以及国际组织的文化政策的目标看上去非常一致，都提出抵抗美国文化霸权，保护文化多样性成为国际和国家文化政策中的重要内容。三种基本话语被重新编织在一起，联合国教科文组织在《世界文化多样性宣言（2001）》中这样说：

文化多样性是发展的驱动力，这不仅是在经济增长方面，而且也是一种带来更加充实的智力、情感、道德和精神生活的手段……因此，文化多样性是减少贫困和实现可持续发展不可或缺的资产……接受和承认文化多样性——特别是通过创新地利用媒体和信息通信技术——将有利于不同文明和文化之间的对话、尊重和相互理解。^[35]

在高雅文化领域，新自由主义经济思维引发了关于政府是否应该为艺术拨款，艺术机构是否能够克服“成本病”等问题的激烈辩论，艺术与商业的关系被重新加以描述，并鼓励挖掘艺术的商业潜力。下面是一段政治家的典型论辩：

自中世纪起，音乐和艺术一直在告别政府拨款的方向上前进。文艺复兴、启蒙运动、19世纪的浪漫主义运动和20世纪的现代主义都把艺术送进市场。今天，大多数重要的电影、音乐、文学、绘画和雕塑作品都在市场中销售。在当代可见的将来，这些趋势都不会逆转，无论我们对政府给艺术提供经费持什么样的意见。^[36](www.daowen.com)

阿兰·赫斯维奇（Alain Herscovici）对此批评说，新自由主义推动了遗产转化为财产的过程。用市场的术语来说，遗产或私人财产的估价并不是自然发生的，而是政治决策的结果。民族精英的需求和公民的需求被转化为消费所需要的方式，同时又被这些东西所塑造。在某个特定的时刻，需要可以解释为源于大众（一种社会政治学的概念），而在另外的关头，消费者的需要可以理解为源于人口统计学的市场细分的多样性，在这种情况下，它既是社会政治的建构，又是市场的建构。^[37]以英国为例，自20世纪80年代，文化政策的改变经历了以玛格丽特·希尔达·撒切尔（Margaret Hilda Thatcher）为首的新保守党与托尼·布莱尔的新工党政府的议程。虽然两党的执政纲领存在差异，但对文化领域的市场化的导向非常一致。撒切尔执政时期，英国的公共文化部门被迫走向市场，对“文化产业”投资自此进入公共文化政策。政府补贴艺术的模式也向商业赞助艺术的模式过渡。同时，文化与商业的合作也被用于推动英国的形象更新。撒切尔政府于二战后首次削减政府在艺术上的开支，并出台了《关于刺激企业赞助艺术的办法》，文化部门还派人到美国专门学习企业对文化的赞助模式。雷蒙德·威廉斯对文化政策批评说，“事实上，艺术不仅延伸到旅游业，而且现在很明显的是，艺术就是娱乐；在大都会的机构里，这是非常明显的政策，在很大程度上，这一政策和某些大型私营企业赞助艺术的做法有重合之处”^[38]。除了对一直接受公共资金的艺术与文化机构提出新要求，一直以来属于市场调节范畴的媒介产业，尤其是电影产业也进入文化政策领域。或者说，在媒介融合的背景下，文化政策与传媒政策日益整合在一起。

电影产业作为大众娱乐活动一直具有更明确的市场导向，不过，在不同国家的发展历史中，艺术和商业在电影业中的关系存在非常多的差异。相对于美国好莱坞电影业非常明晰的商业身份，法国等欧洲国家倾向将电影定义为艺术。在法国，精英立场不仅坚持“艺术例外”于市场，也奉行“电影例外”，因此，电影产业也获得政府明确的补贴。1959年，法国通过了《电影资助法》并设立了电影产业发展资助基金；从出售的每张电影票中提取一部分作为基金，再由法国国家电影中心统一分配给产业的各个环节。促使政府补贴电影产业的一个重要原因是文化全球化引发的文化同质化的恐慌，威胁到现代民族国家的主权。我们将在下一章专门讨论这一普遍存在的担忧和强烈的通过电影创造地方性与文化身份的意图，本章从地方和跨国文化政策的角度深入这个话题。

20世纪80年代后，新自由主义的经济政策进一步放松对电信和传媒行业的监管，信息和传播技术的发展推动传媒企业的跨国经营，跨文化的媒体内容的生产、传播和消费不断增加。文化产业已经构成许多发达国家新的经济部门，解决了许多经济政策通常会关注的问题，如促进经济增长和提升就业率等。在文化政策的论辩中，有人建议以生活方式的文化替代艺术和遗产的位置，比如，有讨论说：“学者、从业者和政策制定者需要重新定义‘文化政策’，其含义不仅限于针对艺术的政策。他们需要想象文化如何影响人们的生活，并通过文化理解他们的世界，而这样的定义对政治产生的影响超出了艺术和文化机构资助的范 围。”^[39]从更为广义的概念出发，文化政策被定义为“与构成文化部门的机构和组织的行为息息相关的政策。这包括参与文化产品和服务的生产和分配的所有公共或私人组织”^[40]。这也使得文化政策与经济政策出现了交叠，这是前所未有的文化与经济的关系。由于进一步打破了高雅文化与工业化生产的大众文化的壁垒，“文化产业”以一个集合式的概念首先出现在英国的大伦敦议会的文化战略中，之后进入英国其他城市、国家和国际组织的文化政策。但是我们不应该将这个集合化过程看作由政策主导实现的，而是文化商业在全球化和媒介融合条件下的大趋势。由于经济体纵向和横向的集中与联合，以前独立的出版、电影、广播和音乐产业开始形成一个联合的经济部门，而“文化”便指的是这样的一个集中和联合的过程。这对政策制定的影响是，制定政策或者思考多样性等问题时不能仅仅考虑其中一个部门，而应当从全盘综合考虑。^[41]从生产的角度，它囊括了一系列“公共资金支持以外的文化活动”，并“以商业运营的方式创造财富和就业”；从消费的角度，它是指“人们消费的所有文化产品和对象”，“其中绝大部分（电视、广播、电影、音乐、书籍、广告、音乐会）与公共补贴的体制毫无关系”。^[42]尤迪思和米勒考察了20世纪90年代英国的电影和电视政策。1991年，新保守党政府成立了英国电影委员会，目的是推广英国的制作技术和电影拍摄的外景地，并为外国制片人提供免费服务。1997年，新工党政府为着相似的目的在洛杉矶设立英国电影办公室，进一步加强美国和英国在电影产业中的合作。但是，来自海外的投资，尤其是美国的投资比例不断增加，最终引发了关于什么是英国电影的辩论和担忧。1998年以前，一部英国电影必须要有92.5%的内容在本土制作，1998年底，这个比例降低到75%，现在，如果剧组成员大多数是欧盟公民，且有一半设备为英国公司拥有，那么这部电影就可以得到100%的免税。^[43]同时，英国的电影和电视制作也更加偏向商业化了。艺术、商业和国家文化的关系被进一步阐释为，“强烈的文化抵抗最好能建立在对市场现实的透彻理解的基础上”，“消除对于文化防御的依赖”，而把“精力集中到产业成功上”。^[44]

法国的文化政策和经济理性的结合情况与英国不同。皮埃尔-米歇尔·门格（Pierre-Michel Menger）的研究显示，法国以更多的干预措施来支持传统艺术和文化遗产这一目标仍然不变，在巴黎及巴黎周边地区，文化部对大规模的建筑和文化遗产给予了前所未有的支持。同时，文化政策也逐渐超出了最初的领域，并开始走向相反的方向，即着眼于文化产业的生产，将艺术形式推向大众消费市场以保持其成功和创新。并且，这些支出倾向于大规模地重新投入那些符合自由市场竞争和有组织的文化生产领域。^[45]法国在文化部内设立了文化产业办公室，通过文化预算补贴和鼓励“各种形式的创新，扶持电影、出版和唱片等民族文化产业”^[46]。

市场话语在各地文化政策中逐渐取得压倒性地位，文化政策成了一种“产业”政策。但是，各国文化政策也因此陷入一种两难困境，即如何处理商业、文化和社会目标之间的关系。文化政策，尤其是传媒政策，始终挣扎在两种欲望之间，一种是渴望一个富有活力的经济部门，提供就业、外汇兑换和增值效果；另一种是超越赚钱的目的，拥有一种具有代表性的本土电影，寻求通过戏剧反映自身的机会。^[47]

从20世纪90年代末到21世纪，文化政策进一步扩展其治理范围，文化的概念与新兴的信息技术产生关系并形成一种无所不包的态势。1997年，新工党通过政策文件提出了“创意产业”的概念，希望将英国重新定位为一个富于创意和创业活力的符号。公共政策研究者尼古拉斯·加汉姆（Nicholas Garnham）分析说，“创意产业”避开了其前身“文化工业”这个带有精英批判色彩的概念，也通过新的修辞，由传统的文化遗产资源转向信息社会个体的创造力、技能和天分，及其潜在的知识产权和创富能力。^[48]创意产业的范围超出了传统的艺术领域和传媒业，突出了新知识经济和新媒介技术环境带来的变化。按照约翰·哈特利（John Hartley）的观点，创意产业实际上描述了创意艺术（个人才华）与文化产业（规模化生产）在概念与实践上的融合，并为新型的交互式公民—消费者所用。^[49]创意产业与文化产业涵盖的范围差别似乎并不大，但一般不包括文化遗产，而增加了所有科技—工程—技术类部门中以专利研发为基础的活动。加汉姆认为，新的措辞选择性地使用了信息社会的某些思想，只有将这个概念放在有关信息技术和数字化以及携带了这些技术的产品和服务的讨论中才能够理解，创意产业政策实际上就是文化政策与信息社会相关政策的混合体。^[50]数字技术和信息技术进入当代创意产业的合法性是基于“数字化令各种内容可以在多种格式间转化，并在不同的平台上发布”^[51]。

数字技术使文化融合成为可能，令文化内容进一步丧失了原先的艺术与非艺术的边界，随之而来的是“创造性”这一概念在政策话语中被重新阐释。当文化与创意成为新经济的资本与生产力，随之而来的是对文化资本及其与人口的关系进行重新定位与组织。创造性这个一度为艺术家群体专属使用的概念，一度构成高雅文化神圣性的核心，也开始被用于描绘新经济对知识型和创造型工作者甚至是更广泛人口的能力的期许。^[52]随着创意阶级概念的提出，资产阶级的生活方式已经在创意城市的语境里退化为保守的象征。创造力需要更宽容的道德观与生活态度，自由和不羁是创造力的源泉，这才是当代人口值得追求和推崇的。

通过文化政策鼓励甚至补贴文化产业和创意产业，其背后的首要动因是转变经济发展模式，这实际上是城市去工业化的需要。为了吸引和留住旅游者和知识型、创造型人才，并刺激文化消费，城市通过投资各种文化，转变自身的形象和功能。另外，城市间的竞争也成为创造力大小的比较，以及能否发展和维持创新环境的能力较量。这使得国家的文化政策转向了城市文化政策，并与城市的战略规划融为一体。对于这个问题，我们将在第七章中进一步说明。