20世纪90年代，“治理”^[2]一词成为西方社会科学领域的一个热门话题，这是源于20世纪70年代末期，米歇尔·福柯针对欧洲有关“治理性”的历史、理论、技术与实践的研究。福柯的研究显示，自16世纪中期，“治理性”或“治理的艺术”成为政治论述中的一个普遍性话题，并开始具有严格的国家内涵；它涉及的话题广泛而多样，既包括灵魂和生命的治理、对儿童的管理和教学法、家庭的治理，还包括君主对国家的治理等。^[3]17世纪的文献也说明，国家和社会内部相互交织的治理形式中存在着一种双向运动或连续性：成功地治理家业，才可能成功地治理国家；同时，当国家运转良好时，家长/父亲也将很好地照顾家庭，即实现政府对家庭和个体的监视和控制。^[4]正确地处理家庭范围内的人、财、物，就是家政学，即“经济”一词最初的意义和用法。直到18世纪，“人口似乎超越所有其他东西，成为治理的最终目的。和主权不同，治理的目标不再是社会治理行为本身，而是人口的福利、其状况的改进、财富的增加、生命的延长，健康水平的提高等”^[5]。由于人口作为基础财富要素有其自身的规律性，这使得经济和治理模式最终脱离了家庭模型。治理的艺术在根本上不是关乎领土，而是人与各种事物构成的复合体，是人对事物的正确处理。米勒和尤迪思对此的解释是，“治理的经济化，是自身和社会之间寻求效率、权力的一种复杂运动”^[6]。

福柯对“治理”一词的使用，涉及一系列通过诉诸人的希望、欲望、境况或环境，力图影响或指导人类行为的各种理性努力。并且，这些多样又错综复杂的事务以及理性的努力不仅是国家机构的活动，而且涉及各种各样的实体，包括政治家、慈善家、政府官员、神职人员、学者、教师和医务人员及其相关组织等，当然，还包括个体自己。因此，广义上的“治理”是“对行为的管理”，既包括指导他人的行为，也包括自我治理。^[7]在福柯看来，主体性的历史与对治理术的分析密不可分。福柯在其规训研究的基础上，提出存在一个由统治权、规训到治理三种权力形式的相互交织的三角；治理并未完全替代前者，而是在现代占据了更突出的地位，并发展出特有的一套知识和技术。^[8]最终，福柯将权力技术与自我技术的相遇和相互作用称为治理术。^[9]权力技术即“决定个体的行为，以及使他们从属于某种目标或控制，一种主体的客观化”，而自我技术“允许个体以他们自己的方式或在别人的帮助下对自己的身体和精神、思想、行为和存在的方式施加影响，以至于为了维持一定的幸福、纯洁、智慧、完美或不道德而改变自己”。^[10]也可以说，“自我技术被整合进强化和权力的结构中，个体被他者驱使与他们自我引导相接触的点，就是治理”^[11]。因此，“治理”这一概念为现代政府管理人口和塑造自我调节的公民设立了一个大致的框架，与此同时，也确认了知识的关键作用，并由多样化的机构参与共同实现治理。^[12]

福柯指出，伴随欧洲国家新的治理艺术的出现和演变，还发展出了具有现代性特征的行政公共管理。在某个层面上，公共管理等同于治理人民的生活和福利，包括五个内容：（1）公民的数量；（2）生活必需品；（3）健康问题；（4）各行各业的工作；（5）人们的共存和流通。^[13]福柯认为，公共管理化与城市化是一回事，在17世纪和18世纪，欧洲的城市问题突破了封建领土的权力机制成为首要问题，城市是公共管理建立的场所：

为了实现好的生活，“公共管理应该负责的有13个领域：宗教、习俗、健康和衣食、公共安宁、建筑维护、广场和道路、科学和自由艺术、商业、手工制造业和手工艺、佣人和普通工、戏剧和体育比赛，最后是照顾和训练穷人”，其中健康和衣食的职责是“维持生活”，建筑维护、科学和自由艺术、商业、手工艺等都属于“生活便利”，而戏剧和体育比赛是为了“生活的乐趣”。

……

其实当我们看那些被定义为属于公共管理的东西和关于公共管理的思考、实践和干预的不同内容时，我认为会看到的第一件值得注意的事情是，这些内容从本质上看还是可以被称为城市性内容。城市性内容的意思是，其中有些内容只在城市里存在，只因为有城市才存在。这些内容是街道、广场、建筑、市场、商业、手工业、手工艺等。而另一些内容成为问题并属于公共管理的范围，因为它们的重要性会尤其凸显在城市里。如健康、衣食、一切防止灾害、乞食和流浪者流窜的方法——只在18世纪末，流浪者在农村才成为问题。因此我们说，所有这些都是城市里的问题。说得更概括些，这些都是人的共存或者说紧密共存的问题。^[14](www.daowen.com)

福柯在对城市公共管理的讨论中多次使用粮食和瘟疫的例子，很少深入艺术和手工艺的具体问题。不过，他的引述中谈及17世纪路易十四时期，巴黎发展为世界第一大城市，这被当时的作者看作有赖于公共管理的完善。如果我们回顾路易十四及其幕僚的主要成果，会发现有两个重要内容，一是投资高雅文化，促进宫廷艺术和品味发展，并将之释放出来，转变为更广泛人口对时尚与消费的热情；二是巴黎经历了美化和商业化改造，逐渐去除了中世纪城镇的防卫性，成为开放的、适合漫步和观看的空间。19世纪，巴黎经历了奥斯曼男爵的又一次改造与更新，在与地产业的深度合作中，巴黎进一步提升了其视觉性和文化地位。那么，在这个过程中出现的各种新型机构、设施和组织方式，尤其是各种文化、娱乐和消费场所，都可以看作新的城市治理技术的一部分，也可以说是由文化政策调节的公共管理。

文化政策显然比任何其他公共政策都更充满了对人口的关怀和善意，在执行过程中也无法轻易看到胁迫和统治的痕迹。人们在文化的指引下，更可能对使用官方语言、提高识字能力、全民教育和参观博物馆等事情报以积极的意愿，并主动地改变自己。英国文化研究者托尼·本尼特（Tony Bennett）受到福柯的启发，将“治理性”的方法引入文化政策研究。本尼特提出，“在给文化下定义时，需要将政策考虑进来，以便把它视作特别的治理领域”，并且，“在这种综合领域，需要根据对象、目标和它们特有的治理技术来区分不同领域的文化”。^[15]那么，诸如美术馆和博物馆馆长、公共艺术工作者和他们的专门知识是如何被锲入特定的技术组织中的，就应该通过治理性的视角被理论化。^[16]此外，他还认识到美学的诞生同现代意义上的人的主体性生成及国家政治之间的内在关系。本尼特看到了审美非功利性话语的矛盾性，艺术作品一方面在学校被视为教育的工具，另一方面又被体制化为纯粹自律的存在。“正是艺术与社会的矛盾关系使得艺术自律观念被视为审美教育计划的重要部分，如果需要实现艺术协调个体与社会的能力的话，相应的，就需要这种审美教育。”^[17]与布尔迪厄所断言的由审美品味区隔的社会不同，本尼特认为：

文化构建形成的谨慎的主体不是拥有一套信仰的主体——这样的主体能通过赞同现存的权力而使其永存——而是作为一个行动者，通过要过一种新生活的行动实现权力运作的职能，因为——也正是在这方面，我们能够充分理解为什么公共博物馆和美术馆提供的服务能被如此经常地与公共卫生和供水提供的服务归为一类——提供给工人阶级的文化能够起到的唯一作用是，能使他因此而既清醒又精明。^[18]

直到19世纪中期和晚期，文化与治理之间的关系才被以一种独特的、现代的方式加以思考和组织，那就是将高雅文化的样式和机构列入现代政府的任务，达成赋予全体人民文明的目的。^[19]

马修·阿诺德建议由国家承担起责任，建立完整的国民教育体系。当时的欧洲社会改革家和知识精英还提出，在城镇的规划中应提供设备齐全的浴室、游泳池、土耳其浴室、游乐场、体育馆、图书馆、博物馆、美术学校、演讲大厅和有趣的娱乐场所等。^[20]其目的就是通过运动和清洁设施保证城市居民的身体健康，而文化设施提升人内在的精神生活和道德水平。^[21]此外，在浪漫主义思想的深刻影响下，社会还倡导民众郊游远足、呼吸新鲜空气、体验和观赏大自然，或在海滨浴场度假。这些活动都被视为有益身体健康并能够从中获得愉悦^[22]，在此基础上，现代旅游业得以发展。由于当代的旅游和休闲活动有着非常明确的市场和商业导向，我们很难将之纳入公共管理的范畴，很少意识到其背后的政治与社会目的。在后面的章节中，我们将专门研究博物馆和旅游业。