从语义上来说，“公共利益”一般是指属于社会和公众共同拥有的利益或福利。美国《布莱克法律大辞典》中将其界定为：（1）公众享有的应予承认和保护的一般利益；（2）与公众整体相关，需要政府加以干预的特定利益。尽管如此，公共利益本身仍是一个不确定的法律概念，除了国防、外交、市政公用设施建设等明确属于公共产品的情形以外，大多需要根据具体情况进行判断。在房屋征收方面，尤为如此。

1.国内外房屋土地征收立法中有关“公共利益”的规定

（1）国内相关情况

国内房屋土地征收立法中，有关公共利益的规定较为复杂。一方面，立法或政策文件中很多时候虽然没有使用“公共利益”这一表述，但相关规定或多或少蕴含了这方面的考量；另一方面，有些规定虽然使用了“公共利益”这一概念，但仍然过于原则和抽象，影响了实践中的贯彻落实。

1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》虽然没有明确的公共利益规定，但明确了可以通过划拨方式取得土地使用权的建设项目范围：①国家机关用地和军事用地；②城市基础设施用地和公益事业用地；③国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；④法律、行政法规规定的其他用地。在当时国有土地使用权的产权化改革的大背景下，该条关于无偿划拨的规定，事实上带有公共利益的内涵。

2004年《中华人民共和国宪法》修正，在增加土地征收并给予补偿规定的同时，在对《中华人民共和国宪法》第十三条的修改中增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的内容，确立了国家征收与征用财产应当符合公共利益的宪法原则。同年全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国土地管理法修正案》，删除了原《中华人民共和国土地管理法》征地限于集体土地的规定，将公共利益征收制度扩展到城市房屋拆迁。2007年8月，全国人大常委会通过了《关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，在第六条中规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”

为此，2011年《征收条例》首次对征收房屋中的公共利益作了界定，主要列举了六种属于公共利益的情形：①国防和外交的需要；②由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；③由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；④由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；⑤由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；⑥法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

（2）域外相关情况

在美国，宪法修正案中使用的是“公共利用”（public use），在实践中主要存在两个角度：一是目的角度，公共利用应当给公众带来一定好处；二是手段角度，公共利用必须是公众实际使用，如机场等。到1954年，在Berman v.Parker一案中，联邦最高法院将公共利用直接解释为公共利益，允许地方政府与开发商联合将废弃的旧城区征收并予改造，符合公共利益。2005年Kelo v.City of New London一案中，联邦最高法院裁定新伦敦市政府征收土地行为以引进辉瑞公司国际研发中心，是为了更好地实现振兴经济这一公共用途目的，符合联邦宪法第五修正案“公共利用”目的。但这一判决因过于超前而激起了舆论的巨大反响，此后，美国大多数州在公共利用的解释上都有所收紧，必须是直接供公众利用，才符合公共利益。

在英国，根据《强制征购土地法》规定，在公共利益的认定上，不仅要证明征地能带来哪些具体实际的利益，而且还要指出为了它而牺牲被征地人的利益是值得的；更重要的这种认定必须获得议会的批准。

在法国，《人权宣言》使用的是“公共需要”，后来在《法国民法典》中演变为“公用”。实践中更是扩展到不仅直接满足公用，间接满足公用，以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要，都视为符合公共利益。(www.daowen.com)

日本主要使用“公共目的”概念，其宪法第二十九条规定：“私有财产在正当补偿下可以为公共目的之使用”。根据其《土地征收法》规定，公路建设、水利设施、道路、铁路、机场、港口、电和煤气设施、博物馆、医院等，均可征地。

通过对各国“公共利益”相关立法的梳理，可以看出，“公共利益”是一个不确定的法律概念，其利益的内容与范围高度抽象，受益对象也比较宽泛，需要根据不同国家、地域，不同时期特定的经济、社会等条件确定。

2.课题组的观点

《征收条例》所列的六项公共利益情形中，前三项是较为典型的公共利益情形，以黄浦区同福里街坊保护及综合改造项目为例，它涉及人民广场历史文化风貌保护，因此公益属性适用第三项由政府组织实施的文化公共事业的需要；第四项涉及保障性安居工程，其公益性来自对特殊群体的保护。上述四种情形的公共利益属性均来源于地块未来建设项目的公益性用途，因此认定为公共利益没有太大疑义。最有争议的是第五项情形即旧区改造。较之其他情形，只有旧区改造是用地块的现状来证明其房屋征收的正当性。鉴于目前房屋征收中相当比例是以旧区改造的名义进行的，必须避免社会公众所担心的旧区改造沦为纯粹商业开发的手段，因此，有必要着重探讨一下旧区改造的公共利益属性问题。

在旧区改造是否符合公共利益上，各方观点莫衷一是，主要与看问题的角度不同有关。概括起来，主要有两种判断方式：其一，是将旧区改造仅仅视为手段，判断的依据不是改造本身以及对居民的影响，而是看地块后续是否从事了商业开发，如果有，则不属于公共利益；反之则属于公共利益。其二，是将旧区改造本身视为目的，判断的依据是看改造本身对居民的影响。课题组认为，上述两种判断方式均有所偏颇，从我国当前实际出发，宜将两种判断方式相结合，即旧区改造既是对居民生活和居住条件的改善，也有助于城市特定区域功能的提升，因而旧区改造本身属于公共利益范畴。作出这样的认定，理由主要是：

首先是房屋自身的公共属性。纳入旧区改造的房屋，主要有两类：一是危棚简屋，即危旧或者设施简陋不堪、居住条件恶劣的房屋。二是成片二级旧里以下的区域。对上述危旧房集中的区域进行改造，主要的目的是改善居民本身生活居住条件，消除因房屋结构老化、年久失修而造成的人身财产隐患，同时新建的各类房屋将优化城市功能，更好地服务于社会公众，这些都属于公共利益的一部分。

其次是城市更新的需要。自20世纪末以来，上海市先后经历了两轮大规模的旧区改造，均着眼于提升中心城区的城市环境。从实践效果看，这两轮旧区改造客观上极大地改变了城区面貌，改善了居民的居住条件，城市市政道路等基础设施也得到了根本性的改善。这就是旧改具有公共利益的例证。在房屋征收制度中，要求旧区改造的范围和计划，需纳入国民经济和社会发展规划，土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，同样也是公共利益的一种体现。以上两点可以认为是公共利益认定中的客观因素。

再次是旧区居民的改造意愿。2007年，上海创设了旧区改造事前征询制度，在房屋征收工作中仍在实施，即在地块改造前，开展两轮征询，充分听取意见。第一轮，征询改造意愿，同意改造户数超过规定比例的，办理地块改造前期手续；第二轮，征询房屋征收补偿方案意见，在一定时间内，签订附生效条件的房屋征收补偿安置协议的居民户数超过规定比例的，进入实施改造阶段。这一制度设计，体现了公共利益主体和程序两方面认定的正当性：一是明确了公共利益主体认定中最关键的群体——旧区居民；二是采取了民主协商的公共利益论证程序——两轮征询，由旧区居民经过民主协商程序最终按照大多数人的意见作出选择。这一点可作为公共利益认定中的主观因素。

最后，为防止旧区改造房屋征收被滥用，还应当运用利益平衡原则，以保障其公共利益属性，特别是旧改项目中含有商业开发因素的情形。主要包括以下两个方面：一方面，居民因旧区改造的获益，整体上应当大于其损失和不利影响（包括生活便利程度等方面）。对于被拆迁居民尤其是经济条件比较差的旧区居民来说，房屋是其重要的资产，是其赖以生活的依靠。通过拆迁最大程度地改善其居住生活条件，是被拆迁居民最大的利益诉求。另一方面，旧区改造所带来的总体社会效益，如增加就业、满足一定范围内社会公共需求等，按照成本效益计算，与商业收益形成合理的比例。否则，如果旧区改造后土地纯粹用于商业开发时，可能会带来对旧区改造公益目的的质疑。为此，有的学者提出，“动迁后土地使用要确保相当程度的公益性”，即为了保证征收行为的公益属性，土地使用中必须要有一定的比例用于公共利益性质的项目。^[2]还提供了一个全新的制度设计，房屋征收后用于商业开发项目的，其土地使用面积一般不宜超过50%，具体比例可以由各地方根据不同区域确定不同比例。例如，中心商务区可以要求不低于1/3用于公益性项目，郊区不低于2/3等。另一方面，对公益性项目也可作列举式的界定，如学校、医院、邮局和集贸市场建设等，应当认定为非商业设施；以服务于周边居民生活为主的一些小型商业设施，如小型商铺、便利超市等，也可以作为公建配套设施，纳入公益性范围。