行政法学界普遍认为，行政事实行为是一个内涵极不确定、外延又极具扩张性的概念。考察大陆法系主要国家的行政法学理论，可以发现，国内外学者对于行政事实行为的概念，存在不同观点和认识，由此形成了极为混乱的局面，该种状况至今依然存在。鉴于学者对于行政事实行为的界定种类太多，本文归纳出学者界定事实行为的几个角度。应当指出的是，有的学者同时从两个以上的角度界定行政事实行为。

1.从行为实施的角度界定

该观点认为行政事实行为就是实施行为。持这种观点的首推行政事实行为概念的提出者耶利内克，他所指的行政事实行为诸如建设街道、铺设绿地、垃圾焚化炉的兴建或交通事故的排除等，本身都是实施行为。

2.从行为目的的角度界定

该观点认为行政事实行为不以发生法律后果为目的。毛雷尔认为，事实行为（事实活动，纯行政活动）是指以某种事实结果而不是法律后果为目的的所有行政措施。^[2]杨立宪认为，行政事实行为是行政主体在行政管理和服务过程中基于行政职权而产生的不以追求特定行政法律关系的产生、变更或消灭为目的的行为。^[3]杨解君等认为，行政事实行为，又称事实管理行为或者纯行政管理行为，是指以产生某种客观后果为目的的行为。^[4]

3.从行为效果的角度界定(www.daowen.com)

该观点认为行政事实行为是产生事实结果的，不产生或者不直接产生法律效果，或者在一定条件下产生法律效果。法国行政法学理论认为，事实行为有的完全不发生法律效果，例如气象局的天气预报。有的虽然发生法律效果，但其效果的发生和行政机关的意思无关，而完全由于法律的规定，或由于外界事实的自然结果所产生。如海军兵舰撞沉商船，受害人取得损害赔偿权利是由法律规定而产生。^[5]林纪东认为：行政事实行为乃全不发生法律效果，或虽发生法律效果，然其效果之发生乃由于外界之事实状态，并非由于行政权之心理作用的行政行为。^[6]阎尔宝认为：行政事实行为是行政机关在从事行政管理，履行公共服务职能过程中依法作出的并产生相应法律效果的客观物质活动。^[7]

4.本文的观点

通过分析比较不同学者对事实行为的理解，我们比较倾向于从行为效果的角度对行政事实行为进行界定，即行政事实行为是指行政主体在行政管理过程中实施的不以产生行政法律效果为目的，但却可能直接或间接影响行政相对人权利义务的行政行为。可以从如下两个方面来理解行政事实行为：

一方面，行政事实行为不是完全不产生法律效果，只是行政事实行为法律效果的产生依据不是行政主体的意思表示，而是基于法律的规定。

另一方面，行政事实行为不同于没有任何行政法意义的活动，其具有涉法行为的性质。行政事实行为与所谓“法律外行为”不同，它本身具有法律调整的意义，能够引发一定的法律后果。行政事实行为这一特点可帮助我们分清行政法学探讨的事实行为与行政管理学中探讨的行政机关活动的区别。以档案的收集整理行为与一般文件的收集整理行为的区别为例，前者因受到国家法律的规范（如档案法对档案的收集整理作出了规定），属于行政事实行为；而后一种行为则更多的是具有行政管理学意义，因而不能被称为行政事实行为。