行政行为根据不同的划分标准，可以分为抽象行政行为和具体行政行为、羁束行政行为和自由裁量行政行为、内部行政行为和外部行政行为等。行政事实行为和行政法律行为也是行政行为的一对相互对应的概念。但是与行政法律行为相比，不论是理论界，还是实务部门，对行政事实行为的重视程度都显得十分薄弱，这主要是由政治和社会发展所形成的大环境决定的。要了解和研究行政事实行为，首先需要从行政事实行为的理论源起说起。

行政事实行为的概念并不是伴随着行政法学的产生而产生的，它是随着20世纪初期公共服务学说的兴起而产生的。在此之前，占主导地位的是公共权力学说。公共权力学说把行政行为理解为权力行为，把权力等同于强制力，根据公共权力说，行政权的作用被局限于国防、外交、警察和税收等以“权力行政”为特征的狭小范围内。19世纪末到20世纪初，资本主义社会发生了根本变化，资本主义生产方式已由自由竞争发展为垄断，各种问题如贫穷、失业、教育、卫生、交通以及环境污染等大量涌现出来，周期性经济危机开始频繁爆发。为了缓解经济危机以及解决一系列社会问题，国家的功能发生了明显的变化，主要体现为行政的功能有了明显的变化，行政权的作用范围开始拓展：政府在实施有限的调控的同时，也开始少量地直接投资，从事教育、卫生、交通以及公共事业等方面的活动。在这些活动中，典型的“权力”特征已经很微弱，根据公共权力学说，这些不属于行政法调整的范围，但这些活动又是以公共利益为目的，不同于私人行为，因而不受民法规则支配而适用行政法规则。在这种形势下，传统的公共权力说开始动摇，公共服务理论兴起。法国著名的公法学家狄骥是公共服务理论的创始人，他认为，在整个世界范围内发生的经济与工业的深刻变迁，逐渐创设出各种新的、政府所负担的义务。人们之间明显存在的相互依赖关系、经济利益的连带关系、不断加强的商业联系、智力成果与科学发现的广泛传播，都向国家施加了组织提供这些公共服务，以及长期保障国际交流的责任，^[1]这就是公共服务理论，它以“服务行政”为特征。行政事实行为也正是在公共服务理论的前提下提出来的。(www.daowen.com)

从上述行政法理论的变迁可以看出，随着行政职能的变化，行政法的范围有了变化，在权力行政时代，行政法只是规范命令、干涉行为的法律，也就是说，只有行政法律行为是行政法调整的对象。而到了服务行政时代，行政法规范的范围扩展到公共服务的所有行为，也就是说，所有提供服务的行政事实行为也被纳入了行政法的范围。随着当今各国对建设服务政府要求的不断深化，行政事实行为理论开始得到不断的发展和完善。