20世纪中后期，西欧各国出现了强大的工业民主化运动，尽管各国实现工业民主化的道路不尽相同，但民主化的内在特征却是共同的。在西方国家，工业民主化的显著特征是企业雇员在一定范围内参与资本构成、参与管理决策、参与利润分配，从而扩大了参与的内容。分享权利、分享利润、尊重人格构成工业民主的三大原则。管理过程分权制是工业民主化的前提和开始，雇员参与管理和劳动过程人性化是民主化的目标和结果。在这里，分享权利体现在雇员参与管理的共同决定原则之中。雇员及其代表依一定的比例参与企业管理或参与决策机构，同雇主一起，对企业的经济、人事、福利和一般政策的制定行使其共决权。商品经济国家雇员的共决权，其实是一种分享权，它是按利害关系决定代表人数比例，从而分享雇主拥有的经营管理权。分享利润体现在雇员参与制定企业的分配和投资方案中，雇员与雇主分享除工资以外的生产成果。尊重人格则是指在生产过程中实行合乎人性的管理，充分尊重和满足个性发展，建立健康、充实而富有创造性的劳动，从而赋予劳动者一定的法律地位。西方市场经济国家在工业民主化运动中，承认生产是在雇员控制下的物质组合，雇员是整个生产的主人，在生产过程中，不仅要追求物质利益，而且还要求人格健全发展。因此，在法律中承认并规定雇员参与管理权，是保护人格发展的强制手段。

3.百分比的模式

百分比模式的原创者是上海市的市环保局。所谓百分比的模式，是指对不同类别的违法行为设定一定的裁量要素，各项裁量要素按不同的情节和危害程度，确定不同的百分值（见表4）。比如：在表4中，同样是逾期未报批环境影响评价文件，从对环境的影响程度来看，应当编制环评书而未编制环评书的百分值是40%，应当编制环评表而未编制环评表的百分值是20%；从配合调查取证的情况来看，拒绝阻挠执法检查的百分值是20%，不配合的是10%。执法人员根据案情及其收集的证据，依据“裁量表”设定的要素，对案件各项百分值累加后，乘以违法行为最高法定罚款数额，即得出罚款金额（罚款金额=百分值之和×最高法定罚款数额）。百分值越高，罚款金额也会越高。

表4　上海市环保局逾期未报批环境影响评价文件的裁量基准(www.daowen.com)

以上三种模式，主要是针对行政处罚罚款额度有较大裁量空间的法律、法规、规章规定条款的规范。我们认为，第一种划分裁量阶次模式，对情节要件相对简单，重复性很高的违法案件，无论从制度构建的成本，还是从提高行政效率的角度来看，都比较适合。而对一些案件情节较为复杂，需要多角度考量的违法案件，打分模式和百分比模式，比较科学、合理。因为在大多数行政处罚案件中，行政裁量往往涉及各种不同利益的博弈，裁量的过程涵摄着对各种不同利益的考量，其实质是一个利益衡量的过程。^[7]因此，裁量基准的考量因素，不但应当包括违法行为的本质性要素或重要性要素，还要考虑到其他因素的影响，而在特定的案件中，影响行政处罚裁量权行使的其他因素，有时并不是单一或单向的，而是多种甚至多向情节交织存在的。在这样的情况下，需要将不同的考量因素与案件的异同，分别予以组合，综合进行考量。

我们认为，在《指导意见》中，首先应当倡导的是体现“综合考虑相关因素，合理限定裁量范围”的制定理念；至于行政机关具体采取哪种裁量基准模式，《指导意见》不作出硬性规定，因为目前上海市存在的这三种模式都有其存在的合理性和优势。