不具科技专业的司法部门否决行政部门的科技专业判断，表面上似有“外行凌驾专业”之不可思议现象。然则，从权力分立的角度来看，环境问题的解决应由哪一个权力部门决定才是关键的问题。司法部门有法律的解释权、行政部门有法律的执行权，立法部门如何对之进行法的遥控或操纵？如果说环境立法大量授权行政部门已成为无可逃脱的宿命，那么，“正当程序”的建构与严守，并以之作为确保法治行政的遥控器及操纵杆。^[33]

（一）正当行政程序

就司法审查标准而言，除了程序的合法性之外，程序的正当性亦非常重要。程序正当性的作用在于以此为标准评价和考察某一行政程序是否合乎理性、是否能被司法认可等，故正当性是司法审查的判断标准之一。^[34]在民主法治国家，程序理性不能建立在隐晦的沟通或片面的宣传上，而必须强调“公开”“参与”“说理”，这显然与传统行政决策不同。纵观各国行政程序制度，“正当行政程序”大致包含四要素（从行政机关的义务角度来看）：公开告知义务、举行听证的义务、公正作为的义务、说明理由的义务。

公正作为义务源于“任何人不得在自己案件中充当法官”的法谚，包含回避、禁止片面接触及组织适法。这就要求行政机关在作出决定时，行政机关组织应符合法律规定，且相关利害关系人应回避决策过程，且应避免在程序之外单方面接触相对人，影响行政决策。公开告知义务是指为了使“行政程序的当事人与利害关系人及时获悉与其利害攸关的事实及决定而课予行政机关的义务”。^[35]行政机关在作出终局行政决定后，应将其决定内容及救济途径告知程序当事人或利害关系人，使当事人或关系人知悉行政决定的内容，并依告知的内容对其发生效力，在认为自己的合法权益遭受侵害时可依法提起救济。公开是对抗专断地运用裁量的重要武器之一，因为“阳光是最好的防腐剂，电灯是最有效的警察”。以戴维斯为首的学者们指出，通常控制行政权最好的方式就是确使行政行为公开进行，以便每个人都有机会监督和判断行政行为的适当性，阳光下的公开行政裁决程序会为反对行政专断提供最好的独立性保护。^[36]当事人得就可能的“不利决定”进行答辩，称为听证权，其源于“两造兼听”的理念。行政机关在作出行政决定前，应给予当事人答复、辩解或说明的机会，是正当行政程序的核心。

（二）法院应审查环评审批程序是否正当

环评法律法规与其他环保法律法规相比差别在于：提高了事前的注意义务和管制，以及落实了预防原则。而这样的预测与判断都需要依赖专业的预测方法与调查事实，立法者因此希冀由具有专业性的行政机关来完成此预测与调查。立法者利用了相当复杂的程序步骤要求和确保行政机关的行政决定能够正确。各国环评法律立法目的在于，通过规定程序机制提升程序理性，以弥补实体理性的不足，使得以科技为本位的实体理性与政治为本位的民主理念能有效调和。而环评程序正是正当行政程序在环境行政中的具体存在，对于行政机关在环评审批过程中是否滥用权力，而导致人们的权利受到侵害，可由法院通过审查其权力行使过程是否符合正当行政程序实现行政权控制，以保护人们的合法权益尤其是基本权。承受环境危害风险与精神痛苦的为当地居民、相关组织甚至全体国民，环评不应被视为仅存于建设单位与环境行政机关之间的程序，应落实公正、公开与民主程序。同时为避免此程序尤其是公众参与沦为毫无实质内容的形式，应善用环境诉讼，使法院可对环评审批程序介入审查，有助于程序的控制，可以避免过度的开发。我国司法在审查环评审批程序是否正当时，应从环评信息是否充分公开、公众是否有效参与、审批机关的组织是否正当这三个层面展开。

1.环评信息是否充分公开

环评相关信息能否充分公开，关涉公众能否有效监督行政行为与维护自身权益。尽管相关法律已规定了环境信息公开的内容和方式，但因为过于粗略，所以应由法院在具体个案中对于环评信息是否充分公开进行审查，有必要对信息公开的相关法律条文作出符合正当行政程序的解释，使得信息充分公开，必须足以为公众（尤其是利害关系人）所知悉。(www.daowen.com)

一是公开的环评信息是否真实、全面。如果环评机构想谋求环评文件的顺利通过，其最佳选择便是在环评文件中弄虚作假，缩小建设项目的生产规模，同时对相关环境监测数据予以造假，对相关可能影响的环境要素忽略不计，最后得出了对环境影响不大的结论。企业是环境信息公开的直接利害关系人，大多数企业本来就不想公开环境信息。即使在法律的规范下不得不公开环境信息，也往往是报喜不报忧，对所产生的环境问题往往报轻不报重，有的甚至故意弄虚作假，使得公众对其发布的环境信息难以相信。据调查公众更相信环保社会组织和科研机构发布的环境信息，62.86%的公众信赖环保社会组织发布的环境信息，60.95%的公众信赖科研机构发布的环境信息；对中央政府发布的环境信息的信赖程度超过地方政府；对企业自己发布的环境信息表示信赖的公众竟然未超过5%，只有3.81%。^[37]而建设单位、环评机构及生态环境主管部门如欲逃脱公众监督，其必须在环评信息的公开上做手脚，要么信息公开不全面，选择此部分公开，而彼部分不公开；要么公开的是虚假的信息。所以，法院应审查环评信息的公开是否真实、全面，否则就可能构成程序不当，即作出的行政行为存在程序违法，而不能仅审查信息是否从形式上进行了公开。

二是环评信息的公开方式是否足以让公众所知悉。一直以来，立法规定的环评信息公开方式可选择性空间太大，导致建设单位、环评机构甚至环境行政机关往往选择在其看来最为便利但未必便于公众查阅的方式发布环评信息，有时甚至是有意遮遮掩掩，认为“知情者越少，麻烦越小”。2018年生态环境部颁发的《环境影响评价公众参与办法》第11条规定，建设单位应当通过网络平台、建设项目所在地公众易于接触的报纸以及在建设项目所在地公众易于知悉的场所张贴公告的方式公开环评信息。但法院在审查时，必须在个案中具体查明，信息公开的方式是否足以让利益受影响者所知悉，比如在行政机关网站或者当地报纸上公布，而网站或报纸的受众面是否普及到所有的利益相关者？或者在利益相关者出入场所张贴通知、公告，张贴时间是否足够利益相关者所阅读？如果答案是否定的，那么，法院应认定，信息公开方式不恰当，存在程序违法。

2.公众是否有效参与

在环评制度的运作中，至少应该使可能受到建设项目影响的当地居民有陈述意见和表达想法的机会，同时行政机关必须对该意见的提出有所回应。在作出环评审批决定之前，只有使公众参与环评程序，公众的权利或利益才有被合理考虑的机会。若要让环评的实施一方面具有牵制开发行为的效果，另一方面又不至于禁止开发行为，则针对牵涉利益往往非常复杂广泛地开发行为，环评广纳各界意见公众参与的制度设计，势必将更有助于环境行政机关在决策过程中的利益衡量，实现环境保护与产业开发两者的兼顾与平衡。环评程序的核心是公众参与，加强法院对环评审批的程序审查，尤其是保障公众参与的有效实现，从而影响并有助于提升环评审批决定的正确、合法与正当性，最终落实法治精神，促进民主参与理念的实现。长期以来，我国环评审批较注重科学技术性，对维护人民权利的程序是疏忽的。以举行听证会为例，法律往往仅规定建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，至于参加听证会的公众范围、听证会意见或记录如何影响环评审批，皆付之阙如，使得法院无法通过审查进行环评程序的资料来判断环评审批决定是否充分考虑各相关利益，尤其是环境利益。

对于公众是否有效参与的判断，法院应重点审查公众范围的确定是否合理、公众参与的方式是否恰当以及公众意见是否被有效回应和吸纳。首先，根据《环境影响评价公众参与办法》第5条的规定，建设单位应当依法听取的意见，即将公众参与的主体界定为环境影响评价范围内的公民、法人和其他组织。确定公众参与主体范围的关键就是确定环境影响评价范围，若评价范围客观科学，则可以将受建设项目影响的公众皆纳入参与主体范围，但实践中，建设单位常常通过各种方式缩小评价范围，使得利益受到建设项目影响的公众被安排出参与范围之外。所以，法院应通过司法审查，督促生态环境主管部门在建设项目环境影响评价范围的确立上认真审查，确保利益受有影响的建设项目附近的公众皆能参与环评程序，表达自己的意见。当这些主体的参与权被剥夺时，亦是侵犯了其程序性权利。其次，虽然我国《环境影响评价法》第21条^[38]规定了公开征求公众意见的方式。但采取何种形式的参与，是最严格的听证还是语焉不详的“其他形式”由建设单位等自行选择。在实践中绝大多数单位采取调查问卷的形式。法院在审查时应坚持，不管选择何种参与方式，都必须能确保利益相关者的意见能被充分表达、不同意见能够充分交流和辩论。比如，采取调查问卷的方式，关键要审查问卷的对象是否是利害关系人，是否具有代表性，问卷所设置的选项是否诱导或排除了公众意见的表达。即法院在审查行政机关所选择的参与形式时，必须从确保公众有效参与的角度出发，对参与方式是否正当作出判断。最后，法院不仅应审查生态环境主管部门是否对公众意见逐一回应，是否公开说明行政决定的理由，同时应审查生态环境主管部门是否对建设单位递交的公众参与说明及公众参与程序的合法性予以审查。在环评中，为了避免民众的参与沦为有名无实，应要求其意见可以影响决策的形成。因此，行政机关作出决策时，如不采用公众的意见，或认为公众意见有失偏颇，即应对所有的意见逐一回应，以使公众的意见获得尊重。除此之外，在公众参与之前或之后进行信息公开时，行政机关或建设单位有说明理由的义务，即对其作出的行为的法律依据、事实认定的理由作出说明或解释，据此公众可判断行政行为是否合法妥当。

3.审批机关的组织是否正当

行政组织的理性设计有助于作出公平、正确的环评审批。面对环评这类“决策于未知”的复杂事项，不少国家或地区对环评审查的组织架构设计有别于一般行政事务。我国的环评审批机关为各级环境行政机关，法规范外存在一种惯例，在环境行政机关审批过程中增加专家评审环节。法院应从如下两个方面审查审批机关的组织是否正当：一是行政机关是否是适当的审批机关。《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（2008年）规定了各级环境保护部门负责建设项目环境影响评价文件的审批工作。^[39]此外的建设项目环评文件的审批权限，属于省级环境保护部门或由其提出分级审批建议。^[40]法院必须审查环境行政机关是否是适格的环评审批机关，是否拥有该建设项目环评文件的审批权限。二是专家的产生及构成是否适当，法院应审查专家是否从省、设区的市环境行政机关设立的环评审查专家库内的相关专业、行业专家名单中，以随机的方式确定，而且专家人数不少于审查小组总人数的二分之一。同时应根据“任何人不能做自己案件的法官”的公平理念，法院应审查参加审查小组的专家是否与为环评提供技术服务的机构存在利益关系，如果存在利益关系，专家的意见很可能受到利益的影响，从而影响其意见的客观性。法院应审查与环评存在利益关联的专家是否进行了回避，同时，专家的活动应当公开，活动记录应当完整地保存，意见的推理过程应当详细说明。通过详细的公开，既可以最大限度地防止专家意见被操纵，也可以使专家意见处于可评价、可讨论的过程中，从而通过竞争性的观点而得以完善。^[41]