（一）原告资格与“保护规范理论”

权利，通常指享受特定利益的法律之力，历为私法领域的重心，然亦存于公法领域。以公法为基础，享有特定利益的法律之力，即可成为“公权利”。所谓“公权利”是指人民基于公法（行政法）的规定，享有一定法律上之力，得以向国家请求一定作为、不作为或容忍，以实现个人的利益。在私益诉讼模式下，大陆法系国家中，司法审查的原告是否适格依据保护规范理论进行判断，判断的具体标准包含：一是具有事实上的损害；二是其主张受损之利益，须推论为在法律保护之范围内。司法审查是落实公权利保障的重要机制，人民权益遭受侵害时，可请求法院公平审判，以获得及时有效的救济，即所谓“有权利，必有救济”。然公权利的存在确又构成行政诉讼的前提条件，即所谓“有权利，斯有救济”。公权利既依赖行政诉讼制度予以落实，同时又构成提起行政诉讼的门槛要件。在德国请求法院进行权利保护的前提条件是：个人的主观公权利受到侵害，亦即是一种个人权利防卫型的司法救济。而与另外一种司法救济模式——客观法律秩序的控制，成为相互对立的不同模式。然公法相对于私法而言较少直接规定人民公权利，加上行政的公益特质与行政法的公益规范取向，致使公权利隐晦难辨。为克服此一难题，学理与实务上乃发展并运用所谓“保护规范理论”，来探求“权利或法律上之利益”的存否，并据以判断原告诉讼资格之有无。“保护规范理论”的产生，肇始于对公法上权利与反射利益的区别，其内涵是：有权利即有救济，人民提起行政诉讼，仅以国家行为的客观违法性为由并不充分，还必须主张其公法上权利确实受到侵害，如果只是单纯涉及公共利益，或仅仅是反射利益，并不能享有诉讼权能。

（二）原告资格的扩展

由于传统的行政诉讼因仅在人民权利或法律上利益遭受行政机关的作为（不作为）侵害时，方可提起行政诉讼以维护其权益，在法律概念尚未对环境权予以明文承认，过去往往认为环境行政的运作是为了公共利益，并非以个体居民的权益保护为直接目的，居民因环境行政所受的利益仅是反射利益，因此法院并不受理此类案件。自第二次世界大战以来，可诉行政行为不断拓展，不少国家确立了行政行为可诉的推定，这意味着除少数例外，所有的行政行为皆须接受司法监督，不能进行行政诉讼的行政行为寥寥无几。与此同时，原告资格的限制被大幅减少，有权对行政行为提起诉讼者的范围同样被大幅度拓宽，法院不但接受与行政行为有利害关联的公民、组织对某一行政行为的异议，甚至认定某人或某个组织对某一问题的关注也可构成足够的利益，允许其对相关行政行为提起诉讼，对起诉者的限制越来越少。^[12]就世界各国来看，为缓解环境危机，行政诉讼的原告资格在环境法领域正悄悄地发生着变化。(www.daowen.com)

第一，适格原告的损害不仅包括人身损害、财产损害，而且还包括环境美及生态平衡利益等一些难以以经济价值来衡量的非经济损害。在美国Sierra Club v.Morton^[13]经典案例中，美国联邦最高法院确立了环境美及生态平衡利益等非经济价值的威胁和损害标准。即所谓的“实际损害并不局限于经济利益的损害，对美学、娱乐和环境价值等环境舒适上的非经济价值的威胁和损害也同样构成了实际损害，也符合诉讼资格的要求”。此案强调了“审美和优美的环境如同优裕的经济生活一样，是我们社会生活质量的重要组成成分，许多人而不是少数人享受特定环境利益的事实并不降低通过司法程序实施法律保护的必要性”。〔1〕美国最高法院在环境行政诉讼中对原告资格采取一种比较自由的观点。也就是说，在环境诉讼中，要求原告确定，在他所指控的政府的违法行政行为与他所享用的环境的某些组成部分所遭受的损害之间存在因果关系。这种损害不必是物质损害和任何经济损失，仅是美学上的损害即可。原告为了获得诉讼资格，仅需证明存在着以下一种“实际上的可能性”，即如果法院对政府机关所从事的违法行政行为加以司法补救，则会减轻原告所蒙受的环境损害。在采用这种审查方式时，法院已经愿意，至少是在环境诉讼中愿意放松对因果关系紧密性的要求。^[15]在我国“南京市紫金山观景台规划许可案”中，最终虽未通过法律程序解决，但其首次在我国提出能否单纯以环境利益的侵害为由，对破坏环境的违法行政行为行使起诉权。如今，许多具有公益性质的非经济利益保护成为行政诉讼法不容回避的问题。

第二，适格原告的权益从个人权益扩展到公共利益。现代社会，虽然政府是公共利益的代表，但其能否忠实守护公共利益（尤其是环境公共利益）值得质疑。布坎南作为公共选择学派的代表人物察觉到，认为经过选举产生的政府及其官员是公共利益的忠实代表其实是人们的一种错觉，是与现实相去甚远的理想。^[16]各国环境危机的不断加剧也显示，政府环境管制效力欠缺，其公共利益代言人的角色可能滥用，必须加以监督，尤其是通过司法进行监督。而在传统的原告资格理论下，无人可起诉。因此，各国在环境法领域，不同程度地放宽了原告资格，赋予特定的主体（主要是〔1〕王明远：“论环境行政诉讼与环境侵害的排除”，载《环境导报》2001年第1、2期。符合一定条件的环保组织）对环境行政违法行为起诉的原告资格。我国《民事诉讼法》（2012年修订）第55条确定了对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织具有诉讼资格；该法在2017年再次修订，增加一款作为第55条的第2款，确立了人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为时的起诉资格。我国《行政诉讼法》于2017年修订，增加一款作为第25条第4款，确立了人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，先向行政机关提出检察建议，以及行政机关仍不依法履行职责时的起诉资格。此外，2014年修改后的《环境保护法》第58条的有关原告的规定亦是环境基本法对原告资格的扩展，^[18]即适格原告的权益从个人权益扩展到公共利益的已获得立法确认。