专家理论所反应的“专家治理”思维，正符合19世纪末、20世纪初期美国思潮中的主张：公共行政与政治无涉，公共行政应由“价值中立”的专家、技术官僚凭借本身科学知识进行专业管理，以实现经济效率。同时这些专家治理必定会为社会谋求最大福祉，其决策一定符合公共利益，因此可以不受公众的监督。过去的治理典范预设科学与政治的两阶段架构，科学负责厘清事实，政治负责依据事实进行政策判断。但这样的预设忽视了科学与其他社会元素一样，并不如常识想象般中立，也是镶嵌在特定社会的政治、经济及文化之中的。专家理论的缺点在于，这种专家在进入行政机关后带来的迟钝、腐化令人诟病，专家不能解决社会冲突问题，行政机关内的专家容易与受管制的专家搞成利益的联结，因而造成“政府俘获”。^[26]而且，“科学权威有可能并且确实被盗用于获利目的，这主要是因为外行常常不能把虚假学说与这种权威性的真正主张区别开来”。^[27]如下以环评为例具体阐述科技理性遭受社会理性的质疑以及风险决策需要风险沟通，使得专业理论面临危机。

（一）依靠专家增强我国环评审批决策的科学合理性

由《环境影响评价法》的规定可知，对于环评审批是否具有科学上的“正确性”，从立法条文上难以加以判断。即立法（尤其是实体规范）难以监督环评审批是否具有科学性，而这恰是环评能够发挥预防功能的关键所在。环境问题的复杂性、持久性和隐蔽性，环境保护的科学技术性以及环评是一项学科综合性强、涉及公众利益的专业技术工作。专家对那些与环境影响相关的特定领域的自然规律、生态规律和法规政策运行规律有较深的研究和了解，使得专家在环评中必然发挥着重要的作用。^[28]我国环评审批确立了由评估机构进行技术评估以及由专家进行审查的程序，以增强环评审批决策的科学合理性。

一是确立了由评估机构对环境影响评价文件进行技术评估。尽管行政官员的专业化程度不断提高，但面对高度专业性的环评领域亦可能“雾里看花”。专家对那些与环境影响相关的特定领域的自然规律、生态规律和法规政策运行规律有较深的研究和了解，使得专家在环评中必然发挥着重要的作用。因此，面对建设单位报送的委托环评机构编制的环评文件，生态环境主管部门可以选择先委托评估机构进行技术评估，评估机构的职能主要是提供科学、客观地评估报告及环评文件编制质量的说明，并对评估结论负责。^[29]在美国，20多年来的科学决策经验无疑已经确证，规制机构需要独立的科学共同体来验证它们自己进行的专业判断。^[30]

二是组织由专家参与的环评审查委员会。为建立和完善项目审批集体把关的监督制约机制，加强环评审批的公正性和准确性，各生态环境主管部门往往成立了环评审查委员会，审查可能对环境造成重大影响的建设项目，即对环境影响评估机构的技术评估报告、建设项目的环境影响、环评文件的质量等进行审查，最后作出“予以批准或不予批准”的环评批复，并函复建设单位。不管是环境影响评估机构评估报告的作出，还是审批部门环评批复的出炉，往往需要组织专家对专业性问题发表意见，对科学问题加以判断。为充分发挥专家在环境影响评价审查工作中的技术支持作用，原国家环保总局于2003年颁发了《环境影响评价审查专家库管理办法》，对入选专家库的专家条件予以了限定：必须是在本专业或者本行业有较深造诣，熟悉本专业或者本行业的国内外情况和动态；且熟悉国家有关法律、法规和政策，掌握环境影响评价审查技术规范和要求；并具有高级专业技术职称，从事相关专业领域工作五年以上。

关于专家的产生，根据《环境影响评价审查专家库管理办法》第6条、第7条的规定，专家库由各级环保部门设立，专家入选专家库采取个人申请或者单位推荐方式，由设立部门根据公布的专家库入选需求信息与条件，对申请人或者被推荐人进行遴选，并予以公布。为保证审查活动的公平、公正，《环境影响评价审查专家库管理办法》第9条第1款与第10条规定，参加审查小组的专家有权独立发表意见，本着科学求实和负责的态度认真履行职责，在规定的期限内客观、公正地提出审查意见，并对审查结论负责。审查小组的专业审查意见对于环评文件能否通过不具有决定效力，仅供环保部门环评审批决策参考。基于“任何人不能做自己案件的法官”的理念，回避制度在环评中得以贯彻。在环评程序中，需要协调开发单位及当地居民间的多元利益，“自己案件”的利益相关者毫无疑问应回避。我国《环境影响评价审查专家库管理办法》第9条第2款规定：“参加审查小组的专家与为环境影响评价提供技术服务的机构存在利益关系，可能影响审查公正性的情况时，应当主动提出回避。”

（二）科技理性招致社会理性的质疑

我国环评制度相当重视科学的、客观的评估方法，认为对于事物的探讨都必须符合科学的判断，而所谓的科学是：（1）只探讨客观的事实，至于主观的价值应予以排除；（2）必须可以用科学方法加以验证；（3）重视数理工具的运用；（4）强调精准预测。环评将科技视作客观与价值中立的代表，在科技的带领下，必定可以精确预测环境风险，有助于环境问题的解决，因此通过科技所获取的评价结果应被公众信服，这就是所谓的“科技至上”的思维。在此思维下，环境问题被简化为科技问题，呈现在公众面前的很可能是许多的数据与统计资料，至于那些无法量化的环境价值等，许多所谓不客观、不理性的信息被予以排除。当前国内环评文件，充斥着各种数据、统计资料、预测模型，而诸如公众意见等无法量化的因素，其内容占环评文件的比重总是极低。民众的感受就是环评文件越来越厚，看不懂也不知道重点在哪里。在实践中，有些开发单位的环评文件的制作并不严谨，与环保组织搜集的资料呈现较大的差异，建设单位也很少因为环保组织的挑战而更新资料。(www.daowen.com)

我国环评实践显示，科学评估在决策时程、资金赞助、范畴界定以及信息不充足等限制下，只能生产出有限的知识供决策参考，但更多的“不确定”与“未知”，反而成为企业、行政机关消极面对环境风险，拒绝改善污染的理由，以及不同利益行动者据以各自表述的争辩工具，而掌握论述权的一方，主导了科学知识的生产、诠释与解读，也影响了管制政策的走向。环境决策中所需的知识生产有多样、复杂与不确定等特性，广纳不同系统的知识进入决策场域，才有可能避免独尊科学的限制与专业信任的破灭。简凯伦律师也观察到，环评程序本身是标准的专家决策程序，但从实证研究可以发现，面对伴随开发而来的环境、健康风险，以及诸多的专业评价事项，专家决策所标榜的“专业”“科技”或“理性”其实在庞大的开发与发展利益下，时常受到来自外在政治权力与经济因素的干涉，行政权的专业或科学背后代表的未必是真的中立或客观。^[31]即容易出现所谓的规制科学，即规制过程中的科学，是指为服务于政策问题而收集或者生产的科学信息，因其较强的政策导向性而区别于纯粹学术研究中的科学。科学研究的许多环节实际上需要研究人员作出评价和裁量；利益方所提供的相关研究往往受利益方资助，不难想象，研究中的评价和裁量为了得到或者接近某一预设的结论，就会有特定的方向性，服务于特定的目的。因此，在许多学者看来，规制过程中的科学，实际上不完全具有传统科学所提倡的中立性和客观性。^[32]

当民众不再相信环评是专家基于专业，在不受干扰的状态下为社会作良知的判断，则环评基于专业的正当性便迅速流失。^[33]肯尼迪（Kennedy）、卡什莫尔（Cashmore）等认为，欧盟的环评在概念上不把环评体系当成一种封闭式的、纯粹的应用科学，而视其为一种兼蓄科学与艺术性质的“市民科学”，一方面强调科学的精确性，另一方面也注意回应社会冲突性的需求，这种市民科学的实践，非常强调利益相关者乃至公众在环评过程中的实质参与。^[34]科学的的确确可能被用来粉饰行政机关真正的意图，行政恣意、专断很有可能隐匿于行政机关运用科学知识的过程当中，而且形式隐秘，不易为人发现。行政机关完全可以将自身的非事实性判断或者考量“包裹”于科学证据中，或者有意夸大以及忽视科学上的争议和不确定，进而逃避公众的审视。^[35]

总之，环境管理本身具有科技专业性，使得拥有科学知识的专家在环境决策中的确扮演重要角色。因此，“尊重专业”四个字在涉及科技专业性问题的环评决策过程中被频繁使用。面对越来越复杂的环境问题，一方面我们需要仰仗专家来作出专业的判断，如环评过程中，无论是建设单位或是建设项目附近居民（环保组织）皆需要运用专家和学者所提供的科学证据作为其主张的依据；但另一方面又对科学知识的局限及其产生过程抱有怀疑，如建设项目附近居民（环保组织）往往认为目前既有研究方法的局限，对建设单位或环境行政机关有关科学知识的解释和使用有所质疑，强烈要求信息公开和民主参与。

（二）环境决策对风险沟通的需求

风险的不确定性与科学的社会性正动摇着过去“专家政治”治理理论的正当性。科学专业知识对于争议中的风险界定，不再对真相掌握唯一的诠释权，既有科学咨询机制对于专家挑选、框架讨论议题等分歧较大，过度依赖科学专业咨询，往往无法有效解决充满不确定性的风险争议。

在风险管制的面向上，贝克提出了“反思现代化”，主要构想是“民主的深化”，希望将原本被排除于风险决策之外的一般民众重新纳入。跨越以往简单的科学掌控，联结在地的经验，使原本实践上脱离经验的实验室科学重新步上正轨。不仅是在科学社群内部进行交流，将社会价值与伦理纳入考量，并重构科学的合法性。^[36]由于科学自身的限制、风险问题的多元的利益、价值及认知，环境问题已不再是单纯科学技术问题所能处理。应加强环评的风险沟通，增加一般民众的信息公开，并将对话交流所得的意见与知识，整合运用在环境管理之上。专家决策程序面临来自风险沟通需求的挑战。传统上关于科学知识以及专家地位之假设为科学知识是“客观”的，专家咨询或决策之程序被认为仅限缩于“科学议题”是可能的，而且决策过程不会牵涉到科学家或专家之主观价值判断。现代从管制科学的社会建构性格来看，科学与专业不再被视为纯粹“客观”并具有“普遍性”效力，^[37]尤其面对诸多科学争议性与不确定性问题时，学者纳尔金（Nelkin）更认为专家之审议过程并非单纯涉及科学问题层次，而可能是某种政治目的的追求，权力会介入操纵知识的选择，使得科学专业成为迎合政治与经济实力之需求。^[38]环境决策中所需的知识生产有多样、复杂与不确定等特性，广纳不同系统的知识进入决策场域，才有可能避免独尊科学的限制与专业信任的破灭。

我国环境抗争事件（群体性事件）时有发生，其主要原因是在行政决策过程中，忽视了风险沟通过程。双向的沟通过程往往变成单向的信息发布，信息反馈路径欠缺或者不重视反馈信息，并未赋予公众充分参与并进行风险沟通的空间。科学的本质是当代的、多变的，且内部也是多元竞争、不确定的，充满预设且混杂价值判断的，科学本身无法回答规范性的问题，而希望通过科学来回答规范性问题的法学也有同样的弱点。当这些风险决策争议进入法律体系，而由法律的语言主导之时，或许可以由整个风险决策的流程是否是一个合理的风险沟通的过程的角度来思考问题，甚至整个司法审查的过程都是风险沟通的一部分。有学者认为，面对充满技术语言的环境决策，法官确实会有不知如何审理的困扰；然而如果可以调整一下心态与司法的角色设定，从观察与调整风险决策过程中之权力互动与促进风险沟通的观点从事司法审查，会发现其实司法者在整个风险决策的过程中，扮演极为重要的角色。