环境行政决策具有决策于未知及必须权衡多元利益的特色，那么，现有的立法能否为环境行政提供作出决定的规则或标准，以证成行政权力行使的正当性，同时为法院审查行政机关是否依法行政提供精确指引。

（一）立法模糊难以为环境行政提供充分正当性基础

法明确性要求立法者对于人民自由加以限制时，必须要让人民能了解其义务所在，尽量使不确定法律规范的范围能在立法阶段加以确认，而不能由行政机关对该规范的解释全盘加以支配，以确保人民权利不受国家恣意的侵害。然而，透过严密而精确的立法来导引、控制行政决定的理想很难实现。首先，有限的法律语言难以表达复杂的现实，法律过于僵化往往容易滞后于社会发展而牺牲个案正义；其次，面对具有多元价值冲突的社会，立法者难以再利用“条件式”构造的法律规范完成控制社会的任务；最后，随着国家任务的多元化和精致化，且常伴随专业化与不确定性，立法者缺乏对科技专业性问题进行详细规制的能力。正如戴维斯所言，行政裁量权产生的原因在于：“第一，立法者在立法之时，对于自己是否有能力进一步规范某一特定的事项缺乏自信，这种心态使得立法者更愿意规定原则的、含糊的结构。第二，就某个棘手的问题制定政策，最好是在考虑具体问题时来完成；事先筹谋往往力不从心。第三，对立法目标规定得越详尽，越难获得议会多数的通过，所以详尽程度是由立法过程来决定的。”^[11]事实上，法律甚少对于维护公益与增进人民福祉提供恒久的价值判断标准或作出巨细无遗的规定，往往采取以下两种方式制定富有弹性的法律：

其一，大量使用不确定法律概念，有意授予行政机关自行决定的空间。一个完全的法律条文包括“法律构成要件”与“法律效果”两部分，法律构成要件中有“确定性法律概念”与“不确定性法律概念”。法律规定皆以文字表示，法律构成要件若以抽象、空泛、不明确的字词表达，不确定法律概念就此产生。所谓“不确定法律概念”是指某些法律用语，其内涵是空洞虚无的，必须经由个案中具体事实涵摄适用后，方能将其内涵具体明确化。尤其在科技、经济与环境保护领域，为应对其不断发展，需要以动态可变动概念取代静态僵硬概念，由行政机关来确定其内容。例如，在涉及建设项目环评分类的制定法中，便使用了“环境影响很小”“轻度环境影响”“重大环境影响”“对环境有影响的建设项目”等不确定法律概念。^[12]

其二，法律规定采取“目的模式”——法律未规定明确的构成要件，而只规定所要达到的目标（有时规定目标实现的期限），至于实现目标的手段则委托个案的决定者决定。^[13]即“要求行政机关在特定的期日前实施特定的行为以达到特定目标。尤其是环境保护，事情总是处于科学最前线，故议会没有规定规制内容之细目的能力，必须依存于行政机关的专门知识”。^[14]正如有学者所观察洞悉的，“在面对环境问题复杂、环保科技日新月异的情况下，除了鉴于立法本身专业性不如行政部门充分，论者更认为立法者本身亦呈现相当的怠惰，总之，在环境保护规范的制定中，立法者往往采取大量授权（包含直接授权或间接授权），交由行政机关进行规章的制定以作为法律必要的补充，导致行政部门反倒成为法令主要的制定者、当然也是关键的执行者”。^[15]

我国《环境影响评价法》以及相关法律法规并未明确规定建设项目开发的许可条件，而是要求建设单位对开发行为可能造成的环境影响加以调查、分析及预测，并提出可行的环境保护措施进行预防或应对，由建设单位以其开发行为对环境不良影响较小或可控来说服民众，尤其是环评审批机关同意其开发。即开发行为应实施的环境保护措施并未具体规定于相关环评法律规范之中，正如许宏达所言，发源自美国并广为世界各国借鉴的环评制度，即属于典型的“目的模式”立法。^[16]“目的模式”立法区别于传统法律体系所采用的“命令及控制型”行政管制手段，其于“命令及控制型”行政管制手段对于预防性任务的功效有限而兴起，是指法律并未规定明确的行为模式，仅规定要达到的目的，至于实现目的的手段则需在具体个案中具体确定。环境事项具有高度科技专业性及迅速变化的特征，立法者往往无法预先在法律中详为规范，因此在环境法律中设计许多不确定法律概念及裁量规定，于法律所容许的框架范围内，赋予行政机关较为宽泛而弹性的决定空间。

总之，面对高度专业性的环境问题，再加上需使用较多的科技标准或科学专业方法，使得立法者放弃较为完整的规定，立法监督势必轻松缓和，主要授权行政机关自行裁量决定，否则结果不是越俎代庖的错误立法，就是不敢妄动的忧郁行政。由此带来的难题便是，环境行政常常不得不在立法没有明确授权情形下作出决定，其权力行使的正当性受到了质疑。(www.daowen.com)

（二）立法模糊带给环评审批司法审查的机遇与挑战

在英美法系国家，越权原则强调法院在进行司法审查时，应当探求立法机关的意图，发现行政机关的权力界限，并借此阐明控制的正当性。换句话说，立法机关的立法意图，是法院进行司法审查时必须牢牢抓住的救命稻草。^[17]大陆法系国家中依法行政的前提即行政权行使的主体、内容、时间、方式等均通过法律加以确定。这既可以使公民合理预见和测度行政活动，也可使司法机关据此衡量行政权的行使是否合法。^[18]

立法对行政权的监督属于事前制约，司法对行政权的监督则属于事后制约，且司法审查行政行为的正当性来自于确保行政权力在立法确定的界限内行使。“一个独立的法院，在没有实现权力分立，没有实现基本权利——作为自卫权利以防范国家权力侵害——的前提下，是不可想象的。”^[19]在立法机关对行政权的监督萎靡不振的情况下，由法院填补立法机关留下的监督空缺，是现代行政法的重要发展方向。“为避免因行政权滥用而使公民失去保护留下的真空，法院义无反顾地弥补空缺，其所采用的方式及所涉及的领域之广泛，是三十年前所始料未及的。”^[20]随着立法方式的变迁，在所涉及议题专业性和技术性很强的背景下，针对某一事项法律进行具体而细致的规定往往并不现实，原则性、方向性、概况性规定成为现实。而如此立法图景在环境法领域尤其明显。环境问题的高度专业技术特质一定程度上形成了“阻却立法”的普遍现象，欲将保护环境的策略、原则、准据、方法形诸为法律字句、条文，何其困难，“让给”行政部门广泛而弹性的政策形成与内极填充的空间，是环境立法无可逃避的宿命。国家应借助大量的科学技术与相关专家，以及利用经过科学方法分析或预测的数据与结果，以对于所管辖范围的环境问题予以相当程度地掌握，并进一步具体确立出其管制目标，并且通过污染源之数量与性质与环境条件综合分析，从而原本抽象的风险概念透过数据具体化为可供义务人遵循与主管机关执行的个别之行为义务。^[21]即环境法必须面对来自科技进步所造成的环境问题，而同时在解决问题上也必须借助科技以掌握环境问题的现状与未来影响，并借此找寻出能使环境利益与技术及经济的实现可能性处于平衡关系的解决方案。

不确定概念的使用及法律立法目的模式的规定是一种立法技术，弥补了法律规范的普遍适用效力与具体个案差异间的鸿沟，但毫无疑问给司法带来了困难与挑战。行政机关对不确定概念的判断及立法目的的理解是否正确，原则上应受法院的审查，因为具体个案中解释法律的权力毫无疑问属于司法机关。

随着环境立法日趋模糊，难以为行政机关提供详尽的规则约束，在行政领域存在大量自由裁量权，即立法对于行政的事前约束力量已相当微弱。如果行政权没有权力予以约束制衡，必然滥用。因此，在立法事前精确监督环境行政难以实现时，必须加强法院监督环境行政权的功能，从而为司法介入环评、发挥其保护环境的作用提供了机遇。但紧紧相随的是挑战，在立法不甚明确时，司法审查环境行政决定失去了依据，甚至存在的正当性都受到质疑。法院在寻求直接立法意图未果的情形下，不得不运用“目的性解释”来寻找若隐若现的立法目的，如此尝试便拉大了司法审查与立法意图的距离，不断招致批评。约翰·劳斯（John Laws）直指越权原则为掩盖真相的“假树叶”，司法审查的存在“并未遵循立法机关的意志，除了作为一片假树叶掩盖其真正来源外，司法审查与议会意志无关，我们并不需要假树叶”。^[22]

依法行政理论及越权原则理论阐述了行政权的正当性基础，亦为司法审查的存在提供了正当性——法院对行政权的监督恰是为了贯彻立法机关的旨意，同时法院也找到了审查标准——保障立法所确立的界限不被行政机关所突破。但因为环境问题的专业性及利益冲突多元，立法规定日益模糊，大量赋予行政机关自由裁量权，因此依法行政理论及越权原则理论无法诠释环评审批司法审查的正当性及审查标准问题，使得环评审批司法审查面临危机。