被称为环保部门“最大权力”的环评却挡不住污染洪流。按照权力与责任对等原则，作为最大权力，环评应承担起保护环境的最大责任。但是，在实践上，有些环评不仅没有起到预防环境问题发生的功能，反而成了一些不正当利益输送的通道。环评审批权异化的原因，是对拥有大量自由裁量权的行政权缺乏有效监督。

（一）环评审批存在大量自由裁量权

1.环评审批具有科技专业性

环境法之所以发展成一个独立的法律部门，其背景因素是科技迅速发展并广泛运用于社会生活各层面。环境法在风险预防原则获得核心地位的同时，亦正式宣示着从传统秩序法时代跨越到科技法时代。环境法与科技法的交会主要体现在环境问题的成因、环境问题的掌握与介入时点（利用依据科学技术掌握与认识环境问题的现状），以及管制手段等三个面向。^[44]在环境法上，环境问题的成因和应对无不牵涉到科技的影子，在规范与制度层面也往往涉及高度复杂性的科技专业知识。环境破坏后的修复、避免环境过度负担的预防以及控制经济活动等环境保护措施，由于皆必须对环境现状与未来、人类特定活动对环境影响的程度等进行自然科学上的分析与预测，使得环境问题具有浓厚的科技性。^[45]科技关联性是环境法的首要特征已是环境法学界的共识。与其他部门法相比，环境法是一般法律规范和法律化的科学技术规范的综合体，是社会性与科学性高度统一的法律规范，是法律作为调节社会关系的工具与运用生态规律调控环境的有机结合。^[46]而环境法的此一特征在环评领域表现得尤为突出，环评审批中所要处理的环境问题亦往往具有浓厚的科技性。比如，对建设项目是否会造成环境影响，造成多大环境影响，应采取何种预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，使用何种跟踪监测方法的判断均涉及极强的专业知识和科学技术。美国《国家环境政策法》规定了环评制度，为了把环境因素同行政机关的决策程序相结合，美国行政机关必须雇用在发展生态学、环境规划和环境科学等学术领域具有专门知识的人员，原来未接触环境价值或没有考虑环境价值经验的行政机关必须在决策过程中衡量和充分评价环境价值。^[47]同时，环评程序首倡者，印第安纳大学戈得维尔教授觉察到，“由于实施《国家环境政策法》，多学科的科学已普遍地同重要资源管理机关的规划过程相结合，其中一个突出表现是行政机关比以前雇用更多的科学家”。^[48]

我国《环境影响评价法》第4条、第6条中有关“为决策提供科学依据”及“鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究”“提高环境影响评价的科学性”的规定亦显示了环评审批的高度科技性，环评审批决定的作出必须运用科技专业知识。

2.环评审批涉及多元利益冲突

环境为人类生存提供了必不可少的场所和物质支撑，同时也为经济发展贡献着自然资源和环境容量。因此，环境问题涉及多重领域，所牵扯的利益因素较多。如建设项目的开发，环境问题不但涉及开发单位的经济利益，亦有当地居民对于当地环境的需求利益，并且有政府对于政策的考虑，如此复杂的三方利益纠葛，就会造成环境保护问题利益冲突的加深。正如叶俊荣教授所言：“环境行政不仅面临科技未知问题，由于‘环境’具有公共物品性质，环境问题亦是资源分配的问题，因此决策之际即不可避免地会涉及相当广度的利益冲突。”^[49]

而建设项目涉及环境资源的利用，用与不用或者如何使用均将导致利益冲突。建设项目能否开发涉及公共利益与个人利益以及个人利益之间的冲突和协调。依据利益主体进行分类，具体包含：项目开发地附近居民的个人利益包含生命安全、身体健康、环境利益、财产利益等，这些利益可能会因建设项目的开发受到影响或侵害；建设项目开发企业的经济利益；社会公众的环境利益和经济利益。在其中，利益冲突表现形式多样：一是开发企业的经济利益与开发地附近居民的人身利益、财产利益和环境利益的冲突；二是社会公众的环境利益和经济利益的冲突；三是开发企业的经济利益与社会公众的环境利益的冲突；四是开发地附近居民的人身利益、财产利益和环境利益与社会公众经济利益的冲突。

环评审批存在科技性及利益多元性，使得立法无法直接规制，只能赋予行政机关行政审批大量的自由裁量权。当规范事项涉及科技或专业知识时，实际上重要的规范内容并非规定于法律，反倒是规定在行政命令当中，而法律的最主要规范作用则退守到提供行政命令授权依据。

（二）地方政府片面追求短期经济增长，直接干预环评

建设项目的环评审批机关是生态环境主管部门，但在我国现有管理体制下，生态环境主管部门有时难以独立公正行使环评审批权，由于建设项目所属企业的强势，以及同级政府或上级部门的种种压力，而让环评成为摆设，程序流于形式。^[50]生态环境主管部门往往遵从地方政府意愿，简化环评手续，为项目审批提供“绿色通道”，对某些“未批先建”“批小建大”的项目听之任之。根据原环保部华北督查中心排查，华北2005年之后新增的钢铁产能，绝大部分都没有环评审批手续；河北的钢铁产能，近80%没有环评等手续，属违规建设。“野蛮生长”的钢铁企业，成为京津冀空气污染的主要来源之一。但这些违规项目却一直存在着、污染着。^[51]

在现实生活中，保护环境这一目标被湮没于地方政府多元化的目标追求中。在短时期内，环境保护和经济发展存在难以协调的矛盾，在两种利益出现冲突时，一些地方政府往往选择追求经济发展，忽视环境、甚至牺牲环境的做法。可持续发展作为世界各国环评制度的主要内涵是毋庸置疑的，这一内涵亦被纳入我国《环境影响评价法》的立法目的，^[52]2014年修订的《环境保护法》就明确规定了各级政府领导和工作人员环境保护目标责任制和考核评价制度。如果相关制度落到实处，对地方政府片面追求经济增长将起到一定的抑制效果。

总之，因行政机关部门利益的存在及地方政府追求经济发展的驱动，生态环境主管部门并未完全执行环评法律法规，导致环评难以真正发挥预防环境污染、防止生态破坏的功能。正如李迎春博士所言：“建设项目环评许可纠纷主要源于行政许可权行使的违法与不当。”^[53](www.daowen.com)

（三）对环评审批权的行使缺乏有效监督

麦迪逊说：“假如人是天使，就不需要政府；假如由天使来管理人，就不需要从外部或内部来控制政府。在设计一个由人来管理人的政府时，最大的困难在于：首先，必须使政府能控制被管理者；其次，要强迫政府控制自己。”^[54]涉及“人管理人”的政府时，如何促使“治人者严于律己”是一个随着政府出现便已产生并将长久存续的话题，在古罗马时就有一种担忧：“看守者自己由谁看管？谁又来监督监管者呢？”^[55]因此，在环境管制中行政权缺乏监督是其被滥用的根源。监督主要包含行政机关内部监督及公众参与等外部监督。

1.行政监督的缺陷

在我国，理论预设往往将行政机关或政府官员视为纯粹的利他主义者。如此出现奇怪景象：同一个人会奇妙地发生两种角色的转换，一个普通公民一旦成为官员或“公家人”，就从一个自利者摇身变成了克己奉公的“公仆”。如果他滥用权力、以权谋私，不过是“异化”或“变质”的结果，并非官员固有的“人性”使然。在“公共利益”的幌子下，作为真实自然人的个体官员的行为动机被一厢情愿的利他主义假设掩盖了。^[56]即人们存在人性假设误区，认为政府的行为必然是保护环境而不会污染或破坏环境。而环境立法必须以一定的人性假设为前提，在此基础上所制定的《环境保护法》基本上指向监管污染企业和公民个人，很少规范或约束政府的行为，只能被定性为“监管者监管之法”。^[57]《环境影响评价法》有关建设项目环评的规定，主要目的是为了规制建设单位、环评机构的环评行为，促使其依法履行环评义务、客观编制环评文件。

从我国《环境影响评价法》第33条、第34条规定可以看出，上级生态环境主管部门对于下级生态环境主管部门及其工作人员在审批、备案中违法收取费用或违法批准建设项目环境影响评价文件的行为，可以给予行政处分，构成犯罪的，还可以移交司法机关追究相关人员的刑事责任。但由于行政机关内部上、下级之间存在天然的亲密关系，上级行政机关的工作需要下级行政机关的支持和贯彻执行。因此，现实中极少有人因违法或不作为而受到行政、刑事制裁。^[58]

2.作为外部监督形式的公众参与严重不足

在整个环评过程中，与行政懈怠相联系的是，环评程序未被严格遵守。在此，以环评最核心的公众参与制度予以说明。

环评的公众参与是指建设单位及生态环境主管部门之外的其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环评文件的制作、审批等环节。公众参与是环评审批民主性和公正性必不可少的重要保障，也是各国环评制度不可缺少的内容。我国《环境保护法》《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与办法》均对环评的公众参与作出了规定，但仍存在一些问题。

知情既是交流的开端也是参与的前提，不知情则无从交流和参与。公众知情权的实现与环境信息的公开密切相关。信息公开打破了利益集团的信息垄断，改变了不对称的话语权力，保障了公众知情权。《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》（已失效）均对环境信息的公开予以了规范：明确了信息公开的主体、信息公开的范围、信息公开的方式。环评中公众的知情权因信息公开的不理想未受到适当保障：一是环评信息公开的内容未包含环评程序本身所积累的信息，比如能够有效而实质性推动公众参与的公众意见、调查表及听证会记录等信息，在实践中被进一步简略化和异化，甚至简化到简单的项目建设规模、工程内容等，至于污染物种类、排放量、所产生的危害等则很少提及。二是信息公开方式可选择性空间太大，导致建设单位或者环评机构很自然地选择在其看来最为便利但未必便于公众查阅的方式发布环评信息，这是弗里德曼所说的典型的预设立场的、防卫式的信息公开方式。尽管《环境影响评价公众参与办法》第11条为避免防卫式信息公开，规定建设单位应当通过网络平台、报纸及易于知悉的场所张贴公告三种方式同步公开信息，但遗憾的是，《环境影响评价公众参与办法》仅适用于专项规划的环境影响评价公众参与和依法应当编制环境影响报告书的建设项目的环境影响评价公众参与，而制定环境影响评价表的公众参与则被排除在外。

公众参与的方式包括了建设单位或者其委托的环评机构调查公众意见和咨询专家意见、举行座谈会、论证会及听证会，至于采取何种方式让公众参与环评，根据立法的相关规定，由建设单位或者其委托的环评机构或者环保部门决定。在实践中绝大多数建设单位采取调查问卷的形式，由于法律没有明确“有关单位、专家和公众”的范围，建设单位往往将问卷发给无多大利害关系的单位、专家和公众，变相剥夺了可能受到开发不利影响的当事人陈述意见进行抗辩的机会。环评机构对环评的参与主体、参与方式有较大自由度。如在深港西部通道环评事件中，环评机构仅在某小区发了50份调查问卷的形式就完成了公众征求意见程序。原环境保护部西南督查中心程为曾经公开表示，在西南欠发达地区，公众参与形式较单一，多为问卷调查方式，且信息交流方式不能与项目特点相适应；有些建设项目避重就轻、避实就虚，企图蒙混过关；项目潜在的不利因素没有及时公布，公众提出的问题不能及时反馈。^[59]不管是立法上还是实践中，对于环评审批的外部监督主要依靠公众参与。在环评立法上，对公众参与的重视度不断增长。参与的形式日益多元、参与的效力不断得以强化，但当公众参与的权益遭受侵害，或者认为环评审批违法时，往往演变为群体性事件的现状反映了救济机制的缺失。

环评违法责任追究机制不断健全，项目“未批先建”现象得到有效遏制，项目环评分类管理和分级审批更加科学，环评、“三同时”与排污许可管理有效衔接是《“十三五”环境影响评价改革实施方案》的工作目标。环评制度改革须抓住“如何防止环评及干预环评的任性权力”这一关键点，即环评制度改革的“牛鼻子”应是环评审批。^[60]加强对环评审批的监督以防止行政权的任性与滥用。正如《关于强化建设项目环境影响评价事中事后监管的实施意见》所提出的，对生态环境主管部门要重点检查其环评审批行为和审批程序合法性、审批结果合规性。重大开发行为往往涉及巨大经济利益，基于经济利益的考虑，行政权能否保持其专业性和客观性值得质疑，因此需要借助公众与法院的力量加以监督，以促使行政权依法合理行使。