我国环评法设置环评审批制度，通过对可能产生较大环境影响的建设项目行使否决权，期望从源头上控制环境问题。但实践中，有些情况下因审批权异化致使环评法所确立的目标不能真正实现。

（一）环评审批分类管理的异化

为节约社会资源，集中全力应对需要进行环评的项目，各国环评制度均设置了过滤程序以确定建设项目是否需要环评或者编制何种类型的环评文件，我国《环境影响评价法》第16条确立了建设项目环评的分类管理，即根据建设项目对环境的影响程度而确定是编制环境影响报告书、环境影响报告表还是填报环境影响登记表，但其只是描绘“环境影响重大、轻度、很小”三类，尽管《建设项目环境影响分类管理名录》（2017年修订）对此规定进行了细化，即从投资额度多少、规模大小、位置是否涉及环境敏感区等多种因素分类列举应该编制环境影响报告书、报告表还是填报环境影响登记表。但如何判断建设项目的环境影响应归为重度或是轻度，法律并没有给出明确的指引，这就给了环评审批人员自由裁量的空间。^[29]

分类管理可以有效节约社会资源，有利于环评程序这一“好钢”真正用在刀刃上。然而在理论上，建设单位是理性经济人，其有追求利益最大化的本能，有可能采取将一个整体而言需要进行环评的开发分割成多个不需进行环评的小开发这一“化整为零”或者“批小建大”的程序规避行为，即有些建设单位往往在投资额度、投资规模大小、位置方面做手脚，以尽可能地规避编制环境影响报告书的环评义务。此时，完全依赖于生态环境主管部门行使审批行政权进行监督。近几年我国环评审批制度改革的一个重点就是探索如何对建设项目实施分类管理。《“十三五”环境影响评价改革实施方案》为环评审批减负瘦身，将建设项目环境影响评价登记表改为备案制，可减轻环评审批50%的任务量。2017年，《建设项目环境影响登记表备案管理办法》全面施行，全年共备案78.75万个项目，约占建设项目总数的81%。环境影响评价登记表备案项目占总项目数量的80%以上，但备案项目管理机制尚未理顺。降级备案、突击备案和违规备案导致的错备率很高。一些敏感项目由于网络备案的即时性，审查人员很难迅速发现问题。但备案系统只有国家层面才能修改删除，省、市、区县环保管理人员对错备项目无法撤销和删除，使备案项目的监管在地方层面处于真空地带。^[30]

虽然在国家层面有建设项目分类管理名录，然而不同地区结合各自的区位特征、产业政策、环境质量改善需求以及建设项目环境影响等几个考虑要素，仍需探索对分类管理目录进行细化和“本土化”，对国家名录中有地方特色的项目类别制定具体要求。^[31]《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革试点的通知》（国办发［2018］33号文）提出针对房屋建筑和城市基础设施等工程，推行由政府统一组织对环境影响评价实行区域评估，对已经实施区域评估的工程建设项目，相应的审批事项实行告知承诺制，但并未明确告知承诺制的具体要求和实施方式。当前告知承诺制在各地均有探索，目前深圳前海合作区区域评估试点的形式是负面清单外的审批项目简化为报告表，实施告知承诺制，不进行实质审查和审批，公示其申报材料；负面清单外的备案类项目，不需编制环评文件，承诺后可直接开工。在实施告知承诺制时，不对环境影响评价文件进行实质审查直接作出审批决定，这种方式存在责任划分不清的问题，建设单位已承诺落实相关环保措施，应承担主体责任，但生态环境主管部门在不对环境影响评价文件进行实质审查的情况下出具审批文件，相当于认可了建设单位提交的环境影响评价文件，对于审批部门来说存在较大的风险责任。^[32]

从我国环评制度的改革方向来看，正在加强地方政府在环评分类管理中的作用，如何加强监督，避免地方政府利用环评审批分类管理，有意弱化建设项目的环评义务显得尤为重要。

（二）环评审批分级管理的异化(www.daowen.com)

环评分级审批是环评审批权在中央和地方的分权，即区分建设项目环评文件由哪一级政府审批。审批权力分配的标准随着社会发展的需要而不断改变。环评制度最初确立时，为发展国家经济的需求，审批权按效率原则绝大部分被配置给了地方政府。随着中央政府将社会稳定纳入到发展任务当中，环评审批事权划分逐渐考虑了政治风险因素。^[33]1998年11月，国务院发布了《建设项目环境保护管理条例》，将政治风险较大的项目审批权控制在中央。2002年原国家环保总局发布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》，以环评文件的类型确定审批权的分配，环境影响报告书由原国家环保总局审批，其他类型的环评文件可由原国家环保总局委托地方环保部门审批。2013年，我国原环境保护部下放了25项环境风险较小的环评审批权限，保留了敏感复杂项目的审批权。2015年，原环境保护部再次下放环评审批权，将火电站、热电站、国家高速公路等项目环评审批权限下放至省级。^[34]随着“放管服”改革的持续推进，为提高审批效率，环评审批权正在不断下放到地方。地方政府正在承载越来越多的环评审批权限，比如2017年，部、省两级共审批项目环评39 000多个，对2000多个不符合环境准入要求的不予审批。而2017年原环境保护部只受理54个建设项目环评，批准同意48个项目建设。但现实中，特别是一些大型的项目，建设单位为了能顺利通过审批，将大项目拆分为几个小项目或者分期进行环评审批，原本需要上报原环境保护部的项目直接可以在省级或地级市环保部门审批，造成可能对环境产生重大影响的项目轻易而合法地开工。^[35]尽管地方政府是中央政府的委托代理人，但个别地方政府会有因为政绩或利益驱动而加强或怠慢委托人部分指令的执行，导致环评分级审批权异化，《环境影响评价法》执法失灵。^[36]

（三）建设项目环评文件评估的异化

生态环境主管部门收到建设单位递交的环评文件，可委托评估单位进行技术评估，即对环评文件的技术方法和评价结论进行技术把关，或组织由发改委、行业主管等多部门及专家参加的评审，出具评审意见，为其审批提供技术依据。为确保技术评估的客观公正，评估单位本应与生态环境主管部门脱离而独立存在，现实中作为代理人的评估机构却是委托人环保部门的下属单位。环境评估因此成了下级受上级“委托”的工作，这样就难免被审批部门的意志左右。因此，其无法克服审批部门权力异化的问题，往往会根据上级的意图得出“理想”的评估报告。评估机构是受审批部门委托作技术评估的机构，应该独立于审批部门之外，才能客观评价一份环评报告是否有效。^[37]而且，关于环评文件的技术评估，没有公开、公平、公正的评估程序，为专家独立客观表达意见提供保障，行政机关“俘获”专家似乎轻而易举。“专业”的见解有可能沦为专断，行政机关也可能以“专业”名义，利用专家为自己的偏好服务，回避公众的批评。

（四）环评审批附加条件通过

如前所述，生态环境主管部门关于环境影响报告书的批复往往附加大量条件。环评审批大量的附加条件现象的背后，是对于建设单位所编制（或委托环评机构编制）的环评文件的过度依赖。按照现行法律规定，环评文件的编制、撰写，是由建设单位负责，其可自行编写环评文件，也可委托给环评机构具体编写。我国建设单位作为委托方处于强势地位，环评机构的收入受制于建设单位，为谋求环评文件通过行政审批，常要求环评机构“这样”或“那样”，环评机构对环评文件结论负责也就变成“为环评文件通过审批”负责了。^[38]有学者在对环评机构进行研究后指出，建设单位所委托的环评机构总是有办法找到不同的模式，使得环评的结果无论是在施工阶段或是未来的营运阶段对环境的影响都是轻微可控的。^[39]一些环评机构在编制环评文件过程中不勘验现场、不开展环境状况调查、不分析数据可靠性和代表性，“在编制环评文件时，有的环评机构甚至不遵守行业规则，在数据上造假，在结论上故意用模糊、不确定的词语来表达应当明确的环境影响”。^[40]环评机构如果难以客观、公正地开展环评，必然削弱环评的公正性、可靠性。有些环评机构不坚持科学评价，不敢以事实和科学数据说话，评价结论模糊，将项目的环境可行性与否的结论推给审批部门，更有甚者，弄虚作假，编造、伪造数据，或者隐瞒真实问题，无法保证环评审批的科学性。^[41]

因此，《环境影响评价法》设置了生态环境主管部门对建设单位编制的环境影响评价文件进行审核。而现实却是，在环评机构脱钩之前，其往往是作为环保部门下属机构的环科院所，与生态环境主管部门间存在利益关联。^[42]中央第三巡视组专项巡视反馈意见提出：“环评技术服务市场‘红顶中介’现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送。全国环保系统所属环评机构，以其部门背景在环评技术服务市场取得竞争优势，有的业务可能导致公共利益与部门利益冲突，违反《环境影响评价法》。”同时明确要求：“限期完成环评机构脱钩改制，规范环评技术服务市场。”^[43]尽管环评机构脱钩现已完成，但生态环境主管部门若不现场检查、勘验，不重视公众参与，过于依赖建设单位编制的环境影响评价文件，并附加大量条件予以审批通过，则环评审批的科学合理性将大打折扣。正如一位民间团体代表所质疑的：“环评报告有其价值选择性，开发单位想要避重就轻或隐匿真相也是很正常的事，但如果专家会议或环保署把它视为科学报告就有问题……应该定义为开发单位提出来的是业务报告，然后专家被选出来是要去评估这其中的科学性如何。”即便建设单位编制了环评文件，而作为审批机关的生态环境主管部门若不认真审查，而仅仅依赖建设单位递交的环评文件，则被生态环境主管部门审批通过的环评文件的客观性、合理性、真实性仍然会招致质疑。实践中，针对建设单位与环评机构的逐利性，行政机关采取消极态度，监督意愿和动力缺失。