（一）国家级人口利益导向政策

我国的计划生育工作开始于20世纪50年代，面对当时人口过快增长的趋势，国家主席毛泽东及其他领导人都多次指出，人口应该要有计划地增长，因此鼓励人们少生孩子，这是我国首次提出计划生育的概念。自中央提出节制生育之后，卫生部就根据当时的人口发展趋势定制订了相关的节育办法，主要方式包括人工流产和绝育手术等。由于1959年开始持续了三年的自然灾害，我国人口出生率急剧下降，死亡率不断上升，因此计划生育工作被搁置，直到1962年，面对我国补偿性人口生育高峰，党中央、国务院发出《关于认真提倡计划生育的指示》，该指示提出在城市和人口稠密的农村提倡节制生育，长期实施这一政策，有利于保护母亲和儿童健康。1963年党中央、国务院发出《第二次城市工作会议纪要》的指示，该指示提出要积极开展计划生育工作，具体措施包括：今后城市职工做节育和结扎手术一律免费，并且在短期休养时间内工资照发。同时还大力提倡晚婚。1964年国务院下发的《关于计划生育经费开支问题的规定》中规定，城、乡居民群众施行男、女绝育结扎手术，放、取节育环或人工流产的全部手术费和手术以外的各项费用（如挂号费、住院费、检验费和医药费）的部分予以减免。这一阶段是我国计划生育政策的探索阶段，初步让群众了解节制生育这一概念，但计划生育利益导向的范围十分有限。

20世纪70年代初，全国总人口超过8亿人，面对如此严峻的人口态势，国家开始在全国范围内全面推行计划生育，严格控制人口增长。1971年国务院批准并转发了《关于做好计划生育工作的报告》，报告强调“要有计划生育”，并指出争取到1975年除了人口稀少的一般城市的人口自然增长率降到千分之十左右，农村降到千分之五。1973年国务院成立计划生育领导小组，同时在第一次全国计划生育汇报会上提出“晚、稀、少”的政策（“晚”是指男25周岁、女23周岁以后结婚，女24周岁以后生育；“稀”是指生育间隔为3年以上；“少”是指一对夫妇生育不超过两个孩子）。为推进这项政策顺利进行，国家还做出了一些相应的规定，比如：高等学校不招收已婚青年入学；招工时在同等条件下又会照顾女孩户；农村实行男女同工同酬。后来，又提出奖励只生一个孩子的夫妇，对无子女的老人逐步实行社会保险。在城市住房和职工福利方面也采取了适当措施，使有关政策有利于计划生育的开展。这些带有利益诱导性质的办法使当时提出的计划生育“晚、稀、少”政策迅速为多数群众所接受（谭江蓉、杨云彦，2012）^[2]。1975年，毛泽东在国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示：人口非控制不行。国家制定了“晚、稀、少”政策之后，取得了明显的成效，我国妇女总和生育率由20世纪70年代初的5.8下降到1979年的2.7。自1970年至1979年，全国人口出生率由33.4‰降到了17.82‰，人口自然增长率在死亡率相对稳定的情况下，由25.83‰降至11.61‰（周长洪，1998）^[3]。这一阶段，我国的计划生育措施已不局限于与节育技术有关的方面，内容更为丰富并且自实施后也得到明显的成效，但这些措施仍存在局限性。

1980年党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》，指出由于卫生工作进步和人民生活条件的改善，人们寿命大大延长，但人口出生率没有适当控制，因此增长速度过快，这些都会增加实现四个现代化的困难，为了解决这一问题，提出了“每对夫妇只生育一个孩子”的号召。同时，党和政府还采取一系列具体政策，如：在入托儿所、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村住宅基地分配等方面，要照顾独生子女及其家庭；要认真实行同工同酬政策，大力开展生殖生理、优生和节育技术的科研工作，保证节育技术的安全。1982年2月，党中央、国务院下发《关于进一步做好计划生育工作的指示》，指示中强调“实行必要的奖励和限制，保证计划生育工作的顺利开展”。同时，还强调“社会主义事业不但需要人口有计划地发展，同时要求我们的人民德智体全面发展，因此，我们的计划生育工作要继续提倡晚婚、晚育、少生、优生”。1984年，党中央批准并转发了《国家计划生育委员会党组关于计划生育工作情况的汇报》，对生育政策作了一些调整。1988年3月，中共中央召开政治局常委会议讨论计划生育工作，他们在以往经验教训的基础上，对我国的计划生育政策作了全面的阐述，首次将奖励政策以国家政策的形式，纳入计划生育政策的重要组成部分。这一时期，国家从开始意识到计划生育的重要性，到逐步提出有利于人工流产和绝育手术的计划生育措施，再到将计划生育规定为我国的一项基本国策，我国的计划生育工作正有条不紊地推行。虽然我国的计划生育工作取得了一定的成效，但仍对计划生育利益导向的概念模糊不清，配套的措施也缺乏深入的研究，因此计划生育利益导向还处于初步发展阶段。

90年代初，随着我国城乡商品经济的发展和市场调节机制作用的增强，国民经济向社会主义市场经济的方向发展，经济的发展速度加快。经济体系的变化，不仅使各个企业、城乡居民个人的自主权扩大，而且人们的利益观念、竞争意识也在同步增强，价值取向也发生了多元变化^[4]。1990年，“为保障手术者的安全、健康及生产、生活与家庭的幸福，推进计划生育工作健康发展”，国家计生委发布《节育并发症管理办法和节育并发症鉴定办法（试行）》。1991年党中央、国务院作出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，提出我国现行的计划生育政策是：提倡晚婚晚育，少生优生；提倡一对夫妇只生育一个孩子。国家干部和职工、城镇居民除有特殊情况经过批准可以生第二个孩子外，一对夫妇只生育一个孩子。农村也要提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难，经过批准可以间隔几年以后生第二个孩子。按照1991年中共中央提出的“计划生育工作既要抓紧又要抓好”的工作方针，计划生育工作积极转变工作思路和方法，在坚持社会制约机制的同时，利用我国建立社会主义市场经济的有利时机，积极探索计划生育与经济工作相结合的路子，通过利益导向杠杆，调动广大群众实行计划生育的积极性，使计划生育工作在新形势下上一个新台阶、新水平。这一时期，在我国经济社会发展由计划经济向社会主义市场经济过渡发展的大背景下，为符合经济社会发展要求和适应人民群众勤劳致富奔小康的期待，计划生育工作逐步转变工作思路和方法，除了继续做好节育工作以外，还积极探索使用利益导向这一杠杆，以政策为保障，有效地发挥了计划生育利益导向的作用。这个阶段，计划生育利益导向逐步成为我国计划生育工作的重要手段，计划生育利益导向的概念逐渐明晰，具体措施也逐步完善，为计划生育利益导向政策奠定了坚实的理论基础与丰富的实践经验。

进入新世纪后，我国经济继续保持高速增长，但城乡之间、东西部地区之间发展不平衡的矛盾日益突出。与此同时，计划生育工作由严格控制人口过快增长转变为以稳定低生育水平为主要任务。正是在这种情况下，计划生育利益导向机制迎来了深入发展的大好时机。2000年中共中央《关于加强计划生育工作稳定低生育水平的决定》中明确提出：“要建立和完善计划生育利益导向机制”。2001年12月出台的《中华人民共和国人口与计划生育法》规定：“国家建立、健全基本养老保险、基本医疗保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育”。该生育法规定：“国家对实行计划生育的夫妻，按照规定给予奖励；对不按政策生育子女的公民，应当缴纳社会抚养费。”这是我国首次以国家法律的形式将调节计划生育行为定位在利益导向上。这些法律规定说明，国家从制度上保障计划生育家庭的合法权益，利益导向措施已成为人口与计划生育工作的重要手段^[5]。2003年以后，国家逐步出台了许多新政策，如2004年5月颁布《关于农村部分计划生育家庭奖励扶助制度试点的方案（试行）》，对于符合条件的奖励扶助对象，按人均不低于600元/年的标准发放奖励扶助金。2006年10月印发的《西部地区计划生育“少生快富”工程实施方案》，提出对内蒙古、海南、四川、云南、甘肃、青海、宁夏、新疆8省（区）按照政策法规规定可以生育3个孩子而自愿少生1个孩子，并按照各省（区）的有关规定采取了长效节育措施的夫妇，给予一次性奖励资金及其他政策优惠，帮助其发展经济，促使其尽快致富。2007年8月颁发《全国独生子女伤残死亡家庭扶助制度试点方案》，提出对独生子女死亡后未再生育或合法收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于100元的扶助金；对独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻，由政府给予每人每月不低于80元的扶助金。2011年国家开展创建幸福家庭试点活动，逐步把计划生育家庭的各项利益导向措施进行整合，形成政策和帮扶的合力，效果大大增强，计划生育家庭困难得到实实在在的解决。同时，这个时期，各地结合实际，切实转变思路和方法，开拓创新，人口和计划生育利益导向政策体系得到空前发展，计划生育家庭的民生问题得到较好解决，统筹解决人口问题的任务得到较好落实。

（二）地市级人口利益导向政策

国家根据不同时期的人口发展特点制定了相关的法律规定，各地又根据国家的法律规定并结合本地市的人口发展特点在不同时期制定了许多具体的政策措施。20世纪50年代，各地就陆续拉开计划生育的序幕。1956年3月，江西省卫生厅根据国家卫生部“关于人工流产及绝育手术的通知”精神，明确了对要求人工流产及绝育手术者的禁忌症和批准程序。1956年6月，江西省卫生厅通知各地积极开展计划生育宣传和技术指导，并提出了明确具体的要求。1962年8月20日、10月11日，江西省卫生厅两次向省人委请示“在全省城镇开展计划生育”。根据1962年12月底收集的有关数据显示，江西医学院第一、二附属医院、省妇幼保健院做女性绝育手术共163例，男性绝育手术8例，节育手术全省共363例；南昌市医药公司实际销售避孕药具6个品种，其中避孕工具215025只，外用药3890支^[6]。1963年，天津、山东、河北等地成立了计划生育委员会；天津市免费为群众做节育手术和人工流产；北京市委下发对计划生育工作的重要指示，要求“各级党委要把计划生育工作列为重要的议事日程之一，切实把这项工作抓起来，各区、县也要进一步加强计划生育的领导组织，并在所属各企业、事业、机关单位，都建立起计划生育领导组织”^[7]。为了更好地促进计划生育工作的发展，北京市还建设计划生育网络平台，为计生工作提供技术保障。(www.daowen.com)

70年代，由于国家提出了“晚、稀、少”的计划生育方针，各地都开始意识到人口过快增长的危害，因此各地计划生育工作开始起步。江西省将大力加强农村的避孕节育技术作为重点。1971年12月13日，江西省革委会发出《关于加强计划生育工作的通知》，要求各级革委会必须抓好计划生育工作：“大力宣传，树立以晚婚、计划生育为荣的新风尚，使之成为群众的自觉行动。各级医疗卫生单位和农村巡回医疗队要设立计划生育宣传指导站，在基层卫生单位和‘赤脚医生’、接生员、卫生员中要培训计划生育的宣传力量。”西安市为了更好地贯彻落实计划生育政策，逐渐扩大计划生育利益导向机制的受益群体范围，优惠政策也随之不断推陈出新，如高等学校不得招收已婚男女，在同等条件下招工优先照顾有女无儿户，男女同工同酬等。

1982年，国家将实行计划生育确定为我国的一项基本国策，使得我国实行计划生育提高到一个新的战略高度，各地根据当地的实际情况，包括经济水平、人口增长等对当地计划生育政策进行调整。如：江西省将1979年“奖励一胎、可生二胎、限制三胎及以上生育”的计划生育政策调整为1980年“奖励一胎、限制二胎、杜绝三胎生育”的计划生育政策，再到1982年“城镇只能一胎、农村可二胎、无论城乡都坚决杜绝三胎生育”的计划生育政策，最后于1984年制定“城乡二胎开‘小口子’、坚决堵住‘大口子’”的计划生育政策，江西省的计划生育政策随着不同时期的人口发展情况进行适当调整。同时，各地政府和计划生育部门根据各地的实际状况，初步制定相关的激励措施。对农村的独生子女家庭，有的在实行承包责任制时，让他们多包田少包产；有的让他们少交提留金；有的为他们优先提供致富门路，如提供优良种子、农用物资、致富信息和技术等，帮助和扶持他们勤劳致富^[8]。对独生子女及其家庭，照顾政策主要表现在入托儿所、入学、就医、招工、招生、城市住房和农村住宅基地分配等方面。

20世纪90年代，我国计划生育政策发生了一些变化，如：各级政府和有关部门制定鼓励计划生育的各种优先、优惠政策，实施同经济、社会发展结合的工程和项目，引导育龄群众少生致富等。这一阶段计划生育政策的实施取得了显著的效果。例如，国家计生委充分肯定了20世纪90年代初期在吉林省推出的“三结合”工作思路（计划生育和发展农村经济结合、和帮助农民勤劳致富奔小康相结合、和建设文明幸福家庭结合）。江苏盐城在实践中总结创新了“少生快富”工程，浙江开展了把帮富活动融入计生工作的“新家庭计划活动”、辽宁省开展了“计划生育中心户”帮带活动等。这一阶段的核心内容是：坚持“三不变”（现行的计划生育政策不变，既定的人口控制目标不变，各级党政一把手亲自抓、负总责不变），落实“三为主”（以宣传教育为主、以避孕为主、以经常工作为主），实行“三结合”（计划生育与发展经济、帮助农民勤劳致富奔小康、建设文明幸福家庭相结合），实现“两个转变”（由孤立地就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合，向采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合，宣传教育、综合服务、科学管理相统一的机制转变），达到“一个目标”（控制人口数量，提高人口素质，改善人口结构，实现计划生育的良性循环，促进人口、经济、资源、环境的协调发展和可持续发展），后来把它简称为“三三三二一”计划生育思路。^[9]

随着国家于2000年出台《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》，2001年颁布《中华人民共和国人口与计划生育法》等各项有关计划生育的政策，我国人口和计划生育利益导向政策进入完善升华阶段。2001年，江西省出台了修改后的《江西省计划生育条例》，条例将二胎生育的间隔年限由五年改为四年，在稳定低生育水平的同时满足群众的生育需求，这体现了江西省计划生育改革更加人性化，突出服务利导。^[10]同时，各地积极落实法律规定的对独生子女奖励、长效节育奖励等相关政策，逐步出台了符合各地实际的以优待、帮扶、救助为主要内容的计划生育利益导向政策，并不断完善。湖南省人民政府办公厅印发《湖南省“十二五”人口发展规划》，《规划》提出：到2015年湖南人口发展的五项主要任务，一是稳定低生育水平，二是提高人口素质，三是改善人口结构，四是优化人口分布，五是提高家庭发展能力。近年来，青海省人口与计生委重点为农牧区计划生育家庭提供保障、分担风险、帮助脱贫致富，计划生育工作积极探索由单纯经济处罚向奖励少生转变和单纯管理向服务转变的新路子，逐步建立以政府为主、社会补充为内容的人口和计划生育利益导向政策体系，为人口计生事业的全面发展奠定了坚实基础。自单独二孩政策实施，湖北省政府出台了加强计划生育基层基础工作的指导意见，稳定和加强计划生育工作网络和队伍，使得流动人口服务管理水平稳步提高。山西省晋中市从1998年开始，积极探索计划生育与妇幼保健功能整合、资源共享、互利共赢、联合发展的服务模式，着力构建“计卫联手、育医结合”工作机制，实现了“1+1＞2”的效果。苏州市吴中区政府于2007年出台了《关于吴中区房屋拆迁工作的若干实施意见（试行）的补充意见》，明确规定：“对农村、无地队、城中村拆迁范围内原房屋产权面积人均不足30平方米的被拆迁的独生子女户，按现行评估、补偿，在安置时可适当增加指标，即1人按2人计算（1户只计算1人次），但人均安置面积不得超过40平方米。”将独生子女家庭有偿补助纳入其中，既为全区稳定低生育水平做了有效铺垫，也让独生子女家庭得到了切实的利益保障^[11]。吴中区不断探索如何落实普惠制下的优先优惠政策，除兑现独生子女父母奖励金外，还全面实施了农村部分计划生育家庭奖励扶助和公益金救助制度，对独生子女伤残死亡家庭进行了特别扶助，对持“独生子女父母光荣证”的企业退休人员实施了一次性奖励，不断探索和完善新时期的人口计生利益导向机制。

（三）县级人口利益导向政策

我国的计划生育政策自20世纪50年代开始实施，至今为止各项政策不断完善，覆盖范围不断扩大，各县根据国家和地市级出台的有关政策，结合本县的具体情况，也相继制定了具体的政策措施。比如：江苏省如东县于20世纪60年代初开始计划生育工作，比全国提早10年，实施计划生育30多年来少生近50万人。陕西省白河县于2011年在全县上下坚持以创建省级人口和计划生育综合改革示范县统揽人口计生工作全局，本着以解决人口计生工作的重点、难点问题为出发点，以建立健全新体制机制为目标，以“扩职、克难、转型、创新”为总要求，以创新机制，以人为本、服务群众、综合治理为原则，消除障碍，大胆革新，不断探索解决人口问题的新办法、新举措，初步形成以七大机制为主的人口计生综合改革基本框架。在全市率先将独生子女保健费提高到20元/月，对农村“两户”（独生子女领证户、双女结扎户）子女考入本科院校的每生一次性资助2000元，“两户”父母及子女住院新农合报销比例提高5个百分点。实行农村双女户结扎奖励制度，按期主动落实绝育措施的每户一次性奖励1000元，奖励资金纳入财政预算。落实计生干部奖励待遇，对连续在人口计生工作岗位上工作年限满10年、20年、30年的，分别奖励一个月、两个月、三个月标准工资。保障农村普惠政策与计生优惠政策有效衔接，在实施生态移民、扶贫搬迁、危房改造、林权改革、征地补偿等项目时，对农村“两户”分别提高1个人、半个人的分配份额。每年从当年全县征收的社会抚养费中统筹10%作为生育关怀基金。甘肃省张掖市临泽县开展计划生育“百日攻坚”行动，认真制订出台《平川镇人口和计划生育“百日攻坚”行动实施方案》，为确保各类政策宣传到位，镇计生办深入全镇10个村110个合作社，发放宣传资料，播放音频资料，对计划生育优惠政策、单独二孩政策、社会抚养费征收等政策进行广泛宣传。并把全镇已婚育龄妇女、年满50周岁的计生“两户”家庭，作为重点宣传对象，组织专干上门入户进行宣传，通过宣传在全镇上下营造了计划生育工作从严从紧的浓厚氛围。湖北省竹山县人民政府出台了《关于完善人口和计划生育利益导向政策的暂行规定》。根据《中华人民共和国人口与计划育法》、《湖北省人口与计划生育条例》、《中共中央、国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》、《中共湖北省委、湖北省人民政府关于建立完善人口和计划生育工作新机制的实施意见》等政策法律法规，结合竹山县实际，《规定》进一步完善了人口和计划生育利益导向机制，以期对人口与经济、社会、资源、环境协调和可持续发展产生积极作用。