儿童社会福利是任何社会和政府不可回避的重要议题。当前，中国儿童社会福利经历了重要的变迁，逐渐由传统的“补缺型”救助模式向新型的“适度普惠”服务模式转变。

（一）当前我国儿童社会福利发展存在的问题

在经济增长和社会不断发展的新时期，在全面建成小康社会、落实以人为本科学发展观的新形势下，党和政府提出要加快完善社会保障体系，大力发展社会福利事业和慈善事业，优先发展教育事业的目标。改革开放三十余年，我国儿童社会福利事业的发展进入一个新的阶段，在诸多方面取得了显著的成就，这主要表现在：一是儿童社会福利法律和政策体系不断完善，初步形成包括中央—政府—地方—国际合作等四个层次的儿童福利法律和政策；二是儿童社会福利理念逐渐由消极向积极转变，儿童不再是消极的个体，而是“未来社会生产与发展的主力军”，儿童福利不再单由家庭承担，国家和社会也需要对儿童社会福利承担责任；三是儿童社会福利服务对象逐渐扩大，由向传统的少数弱势儿童提供服务向更大范围的、乃至所有儿童提供服务；四是儿童社会福利服务专业化、职业化进程不断加快，社会工作作为儿童社会福利的重要传递机制已越来越成为儿童社会福利专业化、职业化发展的重要力量。但是，对比其他国家的儿童福利状况，结合我国实际发展现状，我国儿童社会福利还存在以下问题或不足：

1.普及性的儿童福利观念尚未完全形成

近年来，我国政府提出了构建全民共享的发展型社会福利体系的战略思想，突出以人为本、关注与推进人的全面发展的新理念。在这一思想指导下的儿童社会福利思想包含着深刻的内容，如儿童为本、儿童最大利益等。而事实上，由于相关机制的缺乏，相关政策难以得到落实，政府、社会、企业、家庭、社区以及社会组织等多元主体未能有效联动，导致整体上缺乏儿童福利观念扩展的社会环境和政策环境。这种缺失主要表现在儿童社会福利整体机制、政策法规有待完善。

2.缺乏专门和统一的儿童社会福利基本法

尽管目前我国基本上已经形成儿童社会福利法律法规的基本框架，形成了集国际性、全国性和地方性等不同层次于一体的儿童福利体系，但是这些法规缺乏针对性和体系性。有学者指出：我国儿童福利政策分散，缺少统一规范，而且实际的、可操作的内容不足，政策的适应性不强。[30]相对于其他国家的儿童法律体系，我国专门针对儿童福利的法律体系更显缺失。严格地说，至今我国还没有制定和出台统一的儿童福利政策，更缺乏儿童福利方面的基本法。

3.缺乏统一、有效的儿童社会福利管理机构

完善的儿童福利管理机构是一个国家儿童福利体系良性运行的根本保证。在很多儿童福利水平好的国家和地方相关部门都设有专门的儿童福利管理机构，如挪威有专门的儿童与平等事务部，德国有联邦家庭、老人、妇女和青少年部，英国有儿童、学校和家庭部，美国联邦政府设立了美国儿童局以及卫生部下设的儿童和家庭总署，日本有儿童和家庭局、中央儿童福利理事会，中国台湾有“内政部”儿童局等。从我国儿童福利的制度安排来看，许多部门都参与儿童福利工作，但由于不同部门有不同的儿童政策目标，它们之间缺乏协调和整合机制，因此，在政策执行中难免出现重复和缺失并存状况，缺乏统一集中性。[31]

4.儿童福利财政支出水平较低

尽管近年来政府对儿童福利的重视程度明显提升，但从总体上看，当前中国政府对儿童福利支出比例份额仍显过低、项目不完整、总体水平不高。该状况主要涉及到以下两个问题：一是儿童人口基数过大，对于总量一定的儿童福利财政进行分配，个体儿童所能获得的福利权利和收益仍然较低。二是经济的发展与福利投入之间的关系。我国国民生产总值水平较高，经济发展迅速，但是总体上儿童社会福利的投入与经济发展水平并未呈现正相关关系。如2003年，中国学前、小学和中等教育的总支出水平与北欧国家的差距较大，只相当于挪威的39％，尤其是学前教育和OECD 10国差距悬殊，只相当于日本的41％、挪威的5.9％。[32]

5.儿童福利体系和福利制度仍然残缺

长期以来，我国儿童社会福利制度表现为一种残补性（剩余性）特征，这引发了多个层面的问题，其主要体现为保障对象具有选择性、保障手段过于单一、政府的主导力度并不能满足需求、管理监督体系缺乏、服务水平较低等。尽管近年来政府提出由补缺型向适度普惠型转变的重要战略决议，但是继续关注和重视这些议题仍然是推进儿童社会福利发展乃至我国整个社会福利事业的重要内容。

（二）适度普惠视阈下儿童社会福利体系的构建

国家可以从福利对象、原则、理念、内容、政策体系以及责任主体等六个方面来建构我国适度普惠视阈下的儿童社会福利体系。

1.福利对象

适度普惠儿童社会福利的对象应该是我国全体儿童，包括普通儿童和各类特殊儿童。一方面，尽管我国近年来在儿童社会福利对象方面已经有较大的扩展，但是这种扩展还不能与所提倡的适度普惠要求相符；另一方面，儿童群体是整个社会群体中最为弱小的群体之一，儿童群体处于社会经济发展成果和社会福利的边缘和弱势地位。因此，实现完全覆盖的儿童社会福利目标是推进社会福利建设的重要内容。

2.福利原则

在适度普惠视阈下制定儿童社会福利政策时，既要结合儿童自身的特点，更要紧密联系中国发展的实际状况，遵循以下几项基本原则：

第一，儿童优先原则。这一原则指的是在立法政策和社会事务的安排上必须将儿童放在优先位置；在实施福利措施时，优先考虑儿童的利益，有关儿童的事务应优先受理；儿童相对于青年人、中年人和老年人，他们的人生权益应优先得到保障。由于儿童的身心特点，他们缺乏独立生活和发展的能力，使其在社会上处于弱势地位，更不具备市场竞争能力。因此，树立儿童优先的社会福利原则是非常重要的。

第二，儿童最大利益原则。这个原则是儿童福利政策的核心，既指对于儿童的全部利益给予最大限度的保护，又指从尽可能高的层次和多的范围上满足儿童需求。当儿童利益与其他利益发生冲突的时候，要以儿童利益为先，以儿童最大利益为基本原则去分析处置各项事务。坚持“儿童最大利益”原则就是要在全社会进一步优化儿童成长的社会环境与家庭环境，对特殊儿童实行特殊保护；逐步完善保护儿童的法律法规体系，依法保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利，提高儿童整体素质，从根本上促进儿童身心健康发展。目前，这一重要原则尚未写入我国儿童福利和儿童工作的相关法律中。

第三，注重社会性服务原则。这一原则指的是将儿童社会福利的完善与健全看作社会发展的一部分，根据儿童发展的相关特点注重儿童社会福利体系中服务机制的建设。儿童福利服务体系应具有现代性、综合性和整合性的特点，为儿童提供全面完善的服务。

第四，普及性与救助性相统一的原则。这一原则是指儿童社会福利服务体系既要有面向全体儿童的普遍性，又要有针对超常儿童的特殊性，坚持在福利制度建设中体现普及性与救助性的统一。坚持这一原则建构带有预防性、预见性和前瞻性的普及性儿童社会福利制度以及带有补偿性、后发性和反馈性的儿童社会福利政策法规是我国儿童社会福利体制发展的必然要求。(www.daowen.com)

第五，政府主导、社会参与、家庭保障相结合的原则。这一原则是指儿童福利体系必须以政府为主导构建社会多元主体参与的社会化的儿童社会福利体制，特别要充分发挥家庭的保护功能，在儿童福利的设置上适度增加与儿童相关的家庭福利项目，以保障儿童的健康成长；同时，要鼓励社会力量积极介入儿童福利领域，如加大对提供儿童福利服务的相关社会服务机构的培育与发展，为儿童福利事业培养一批专业化、组织化的人才队伍和服务传输载体。

第六，中央统筹和地方推进相结合的原则。这一原则是指在制定儿童福利政策时由中央统一部署，各地方则在中央统一政策的指导下因地制宜地实施儿童福利服务政策，分步骤、分层次地逐步构建起适合国情与地方发展水平的儿童社会福利体系。只有将中央统筹和地方推进紧密结合，形成一体化政策体系，才能使儿童福利政策在具体落实与部署过程中得到最大和最有效的保障。

3.福利理念

在研究、开展和实施儿童社会福利时应该坚持如下福利理念：首先，坚持儿童社会权利观。根据联合国《儿童权利公约》（由1989年11月20日第44届联合国大会第25号决议通过，1990年9月2日生效），儿童权利包括最基本的生存权、全面发展权、受保护权和全面参与家庭、文化和社会生活的权利。因此，树立儿童社会权利观应该成为开展和实施儿童社会福利的核心。其次，坚持社会公正观。适度普惠社会福利旨在促进社会公正、实现社会和谐。儿童福利建设也应该秉持社会公正的理念。最后，坚持科学发展观。儿童社会福利服务体系的构建必须把儿童视为能动的、积极的主体，为其成长和发展提供必不可少的资源。

4.福利内容

根据适度普惠社会福利的基本理论要求和构成要素，适度普惠儿童社会福利可分为直接的资金给付型社会福利和社会服务项目投入型社会福利，并且这两大导向的儿童社会福利内容体系可以以全体儿童和特殊儿童为分析维度进行建构。首先，资金给付型儿童福利面对全体儿童时，包括儿童养育和照顾服务、儿童教育、儿童医疗卫生与健康服务、儿童参与和发展服务。资金给付型儿童福利面向特殊儿童时，包括针对贫困儿童、残疾儿童、孤儿、受艾滋病影响的儿童、服刑人员未成年子女、留守儿童、流浪儿童等群体的一系列福利服务，目前政府在这些领域逐渐加大了福利服务和政策援助力度。其次，社会服务型福利在针对全体儿童群体时，应该包括妇幼服务中心、儿童保健所、儿童托育服务、职业培训服务等，通过服务的方式促进全体儿童的成长与发展。社会服务型福利针对特殊儿童时，主要是指由政府、社会团体、社区等为特殊儿童群体提供的服务，包括残障儿童康复中心、城市地区急难庇护所或儿童救助站、关爱留守儿童和流动儿童的服务组织、未成年人社区矫正服务等。儿童福利的内容要促进在特殊儿童的福利更加完善的基础上，面向全体儿童，形成普遍性的儿童福利，全体儿童可享受到各种资金给付型福利，同时使社会服务组织数量达到饱和，且门类较多，服务齐全，形成全国儿童人人均可享受优质社会服务的局面。

5.福利政策体系

儿童社会福利政策体系包括：《儿童福利条例》的制定和出台；《儿童福利法》的制定和实施；儿童福利的其他法规，如《学前教育法》、《母子福利法》、《儿童保护法》、《儿童扶助法》、《育儿休假法》、《家庭津贴法》等。同时，各省、市、地区应该根据上述法律体系，根据自身实际，有针对性地设计各种发展规划和纲要，保证儿童福利法律体系有效落实。

6.福利责任主体

在构建适度普惠儿童社会福利时，应该构建政府主导的多元主体福利责任体系，其中政府主导和政府首责对当前儿童社会福利的发展至关重要。国家是国民利益的代表者，政府作为国民经济、社会发展成果的行使者有责任为国民健康发展提供必要的福利保障；同时，作为国家和社会的未来，儿童群体应该作为政府首要关注的对象。因此，实行政府主导的儿童社会福利是大势所趋和民心所向，更是国家未来发展的重要内容。但是如前所述，我国儿童人口基数大，经济发展与社会福利发展并不同步，从而使政府单一力量主导儿童福利出现了某些弊端。因此，在保证政府主导和首责的前提下，应充分发挥个人、企业、社会团体、慈善机构、宗教组织等主体的积极作用，形成政府主导下的、整合的儿童福利多元主体参与的格局。

（三）中国适度普惠儿童社会福利的实施路径

1.提升政府和社会对儿童社会本质的认识是实现适度普惠儿童社会福利的根本前提

儿童具有不同于其他群体的独特社会本质，对这些本质的认识和把握是完善儿童社会福利政策的根本前提。少年儿童的社会本质集中体现在“儿童”这一概念的四大特点上：第一，儿童的基础性特征。任何个体成长和发展的基础在于儿童期；人类社会的发展得失也应以儿童群体的基础性地位为前提；同时，任何一个国家繁荣发展的基础也在于儿童是否能够健康成长和发展，以成为未来社会有用之人。第二，儿童的发展性特征。发展是儿童的根本特性和内在要求。因此，适度普惠儿童福利应该尤为关注儿童的发展性特征，应该全面创造条件实现儿童个体与群体两个维度的协调发展目标。第三，儿童的未来性特征。儿童发展在一定程度上具有不确定性，儿童成长的世界比成人世界更具风险性，儿童的成就和价值更多地体现一种未来性。从根本上讲，儿童是任何社会未来建设的主力军，是民族振兴和国家发展的主导力量。第四，儿童的弱势性特征。由于自然的成长过程和发展特点，儿童是社会的弱势群体，即儿童相比于其他的社会成员在经济收入、社会地位、权益保护、竞争能力等方面处于困难和不利境地。可见，儿童具有的基础性、发展性、未来性和弱势性本质决定了一个国家、一个社会的儿童政策必须属于社会福利政策，即以改变儿童的弱势地位、满足儿童的发展需求为目标。因此，建立与新时期社会经济发展相适应的适度普惠儿童社会福利首要的任务就是在全社会范围内形成对儿童社会本质的正确认知和关于儿童群体积极的、发展性的观点。

2.坚持儿童为本、儿童优先、儿童社会权利等理念是实现适度普惠儿童社会福利的内在要求

儿童社会福利政策的根本目标在于促进儿童全面发展与社会发展的整合，为实现儿童未来角色和功能创造必备的条件。因此，在设计儿童福利政策、开展儿童福利服务时必须将儿童为本、儿童优先、儿童社会权利、儿童全面发展等核心理念和要素融入儿童福利框架和内容之中。

3.加快《儿童福利法》及其子法体系的出台及实施是实现适度普惠儿童社会福利的制度保障

中国儿童福利长期以来发展缓慢的根本原因之一在于缺乏专门的、权威的儿童福利法律体系。尽管学界一直呼吁制定和出台《儿童福利法》，但是迄今这一目标尚未实现。今后必须以建立《儿童福利法》为基础，形成一套完整的儿童福利政策法规体系。《儿童福利法》将不同于以往有关儿童、青少年的相关法规，《儿童福利法》将儿童作为发展的主体，强调国家、社会对于儿童的义务和责任，强调儿童的权利、发展及参与，用法律的形式使对特困儿童群体的救助保护、对所有儿童的福利照顾成为一种固化的制度安排。坚持全面、高水平、有针对性的原则，分别在儿童学前教育、家庭照顾、义务教育、医疗保健、特困救助、社会服务等方面制定完善的法律体系，保证儿童各方面权益都有法可依。国家应该形成由基本法律以及国务院行政法规、国务院职能部门的规章和政策规定、地方政府的规章制度与政策规定、国内企业与服务机构的制度规定等组成的完整的儿童社会福利法律法规体系，这是实现我国儿童社会福利制度不断完善并向适度普惠社会福利制度转型的根本制度保障。

4.整合现有儿童福利行政架构，组建专门的儿童社会福利行政机构是实现适度普惠儿童社会福利的强有力保障

中国从全国人大到政府机关，再到社会团体设置了一系列有关儿童的工作机构和组织，但却尚未建立一个专职负责儿童福利工作的职能部门，长期以来存在着多头部门共同管理的混乱局面，这不利于各部门之间资源的有效整合。因此，应该不断整合现有儿童福利行政架构，组建专门的儿童社会福利行政机构。具体思路是：在国务院主管社会福利的部委中成立副部级儿童发展局来主管全国性的儿童福利工作。在儿童发展局中应该设立相应的职能部门，至少应该包括政策法规司、救助保护司、福利服务司、人事教育司、财务统计司、国际交流司等业务部门。市、乡镇和街道参照中央和省级儿童福利局职责，以此厘定各自职责。原则上，儿童福利行政体系层级越低，其应承担的具体服务内容应该越多。

5.积极培育儿童社会福利服务机构，加快推进儿童社会福利专业化人才队伍建设是实现适度普惠儿童社会福利的重要要求

儿童社会福利服务机构是儿童社会福利责任的重要载体。中国应该加快培育更多儿童社会福利服务机构，大力发展儿童服务的社会团体和民间机构。目前，要根据各地实际建立公立和民间的儿童社会服务机构，为儿童特别是弱势儿童提供教育、医疗、特殊照顾、保护、托育等直接服务。按照社区人口比例建立一定数量的儿童综合服务中心。同时，通过标准化、系统化、科学化的管理、督导和评估，不断促进这些机构的发展和完善，以有效承载儿童社会福利服务。专业化的儿童社会福利人才队伍是儿童福利服务的开拓者和重要传递者。随着我国社会工作教育的不断发展，社会工作专业化进程不断推进，加快建设一支具有专业化水准较高、规模较大、结构合理的职业化儿童社会工作人才队伍是实现我国儿童社会福利有序推进的重要要求。[33][34]