促进残疾人事业发展、改善残疾人状况目前已成为中国全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会的一项重要而紧迫的任务。残疾人是特殊的社会弱势群体，关心残疾人、为残疾人提供福利与服务是社会文明进步的重要标志。第二次全国残疾人抽样调查显示，截止到2006年4月1日，中国有8296万残疾人，占全国总人口数的6.34％。残疾人绝对数量之多、在总人口中的比例之高使以保障残疾人基本生活、提高残疾人生活质量为目的的社会福利具有十分重要的意义。残疾人社会福利是中国社会福利制度转型到适度普惠型制度的重点之一。

（一）中国残疾人社会福利的现状

新中国成立后，中国残疾人事业获得了发展。改革开放后，残疾人福利事业得到了较快的发展，其成就可以从残疾人社会福利政策、社会福利机构和社会福利服务等方面体现出来。

1.残疾人社会福利政策

中国残疾人社会福利政策已经形成了以《中华人民共和国宪法》为基础，以《中华人民共和国残疾人保障法》（1990年12月28日第七届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2008年4月24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二次会议修订）、《残疾人就业条例》（2007年2月14日国务院第169次常务会议通过，自2007年5月1日起施行）、《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（2008年3月28日）等作为具体领域政策的体系。从内容上看，中国残疾人社会福利政策主要有以下六个方面：（1）残疾人康复医疗政策。《中华人民共和国残疾人保障法》强调积极发展以“社区为基础、康复机构为主干、家庭为依托”的康复模式。（2）残疾人劳动就业政策。中国采取按“比例就业、集中就业与分散就业”三种模式相结合的就业保障模式解决残疾人的就业需要，并对残疾人就业和创业采取政府补贴、税收减免、小额贷款等扶助性政策。（3）残疾人特殊教育政策。中国从教育规划、义务教育、教育资助、教育机构、教育环境五个方面进行残疾人教育的统筹安排，同时教育类法案中也对残疾人享受与健全人平等教育机会的权利进行了制度保障。（4）残疾人社会保险和社会救助政策。中国对残疾人的社会福利政策还涉及对生活困难和住房困难的残疾人提供社会救助，对所有残疾人提供医疗保险、养老保险的补贴，并规定了政府在维持残疾人基本生活方面的具体责任。（5）残疾人社会福利服务政策。除了对国家在残疾人保护上的责任进行具体规定外，中国残疾人社会福利政策还鼓励和支持社会力量进行残疾人福利的建设，并在制度上予以肯定和扶植，对社区建设也进行了相应的规定。（6）残疾人无障碍设施政策。中国残疾人社会福利政策中也对残疾人享受无障碍设施和无障碍环境进行了规定，主张加快进行无障碍设施和环境的建设。

2.残疾人社会福利机构

制定了残疾人社会福利政策并不等于能成功地将福利传输给残疾人，残疾人社会福利政策的实施需要建立功能齐全的残疾人社会福利机构，以提供多种类型的服务给残疾人士。中国的残疾人社会福利机构主要由政府支持的官办机构组成，主要包括两部分：民政系统中的社会福利机构与官方背景的非政府组织即各级残疾人联合会。（1）民政部下属的社会福利与慈善促进司是中国内地残疾人社会福利的直接管辖机构，主要负责拟定和监管残疾人等特殊人群的社会福利事宜，该机构和其垂直机构在实际工作中也成为中国内地残疾人社会福利事务的主要执行机构之一。民政部下设各种残疾人社会福利机构，负责给残疾人提供各种福利服务。（2）由于中国内地社会福利制度的特殊性，教育部（残疾人教育福利）、人力资源和社会保障部（残疾人社会保险）、卫计委（残疾人医疗卫生福利）、工会（残疾人员工福利）等部门也负责部分残疾人社会福利事务。（3）中国残疾人联合会是具有官方支持背景的非政府组织——残疾人社团组织，该组织在 1988年由中国盲人聋哑人协会和中国残疾人福利基金会合并组成。该组织在保护残疾人基本权益和维护残疾人平等参与社会方面做出了积极的努力，目前已经在实质上成为全国残疾人权益维护的负责机构之一。以民政部社会福利与慈善促进司为政府领导部门，以中国残疾人联合会为行业协会领导部门，中国正在建设地市级部门的残疾人社会福利服务二级网络。除了官办的残疾人社会福利机构以外，近些年来为残疾人提供福利的民间机构在内地也得到了发展，尤其是在经济发达地区，以基金会、慈善机构和非盈利机构形式出现的民间组织在反残疾人社会排斥、提升残疾人社会福利水平方面起到了积极作用。但是受困于中国现存政策对民间组织的限制，中国内地专业性的民间组织在残疾人社会福利机构中只占有很小的比例，功能也相对弱小。同时，民间组织在开展残疾人社会福利服务过程中在监督管理、经费来源和人力资源等方面面临种种困境。

3.残疾人社会福利服务

中国残疾人社会福利服务是为了“维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分地参与社会生活，共享社会物质文化成果”而开展的。自1992年起，为了逐步规范残疾人社会福利服务，中国先后颁布了《关于在部分城市开展残疾人劳动就业服务和按比例就业试点工作的通知》、《国务院办公厅转发劳动保障部等部门关于进一步做好残疾人劳动就业工作若干意见的通知》、《关于进一步加强残疾人康复工作的意见》等法规，从政策上将中国内地社会福利服务界定为康复医疗、就业劳动、特殊教育、社会保障、文化参与、无障碍设施提供等方面。近些年，随着中国社会工作队伍的发展和志愿服务的进步，针对残疾人的服务也得到了一定的强化。但是，目前的社会福利服务尚不能够满足广大残疾人的基本需要：曾接受过医疗服务与救助的残疾人比例仅为35.61％，曾接受过康复训练与服务的为 8.45％，曾接受过辅助器具的配备与服务的为 7.31％；而残疾人有医疗服务与救助需要的有 72.78％，有辅助器具需要的有 38.56％，有康复训练与服务需要的有27.69％，供需比例严重失衡。中国残疾人社会福利服务的人员主要来自官办福利机构，政府购买的专业化社会服务相对较少。尽管在广东、江苏、北京等地区已有一些针对残疾人提供专业化服务的民间组织，且其规模和服务的项目正在逐步扩大，但针对残疾人的服务项目有限。在适度普惠型社会福利制度建设思路的指导下，中国残疾人社会福利服务也得到了提升，但在机构运行机制、组织管理、服务内容、服务设施硬件配备以及服务人才培养、服务资金提供、专业服务技术等方面还需进一步提升。

（二）中国残疾人社会福利的主要问题

尽管中国残疾人社会福利建设已经取得了一定的成就，然而与数量众多的残疾人密切相关的残疾人社会福利还存在一些问题，这主要表现在以下方面：

1.社会的偏见与陈腐观念造成事实上的不平等

全社会关注残疾人社会福利的观念依然没有形成。长期以来，残疾人在人们心目中的形象就是必须依赖别人、毫无生活能力的“残废人”。没有同情心的人对他们嘲笑、讥讽、厌恶。有同情心的人，对他们也只是可怜、同情。无论前者还是后者，实际上都将残疾人的人格和社会价值降了一等，以至于当一些没有偏见的人和残疾人交往，其他一些人就会认为这个健全人一定是出于功利的目的，或是自身也有心理或生理的障碍。这种观念必然人为地将残疾人排斥在整个社会生活之外，全社会扶残、助残的风气也就不容易形成。

2.中国残疾人社会福利尚未真正走上规范化与法制化的轨道

中国大量残疾人的福利问题得不到解决，很大一方面是因为中国从整体上还没有形成保护残疾人合法权益的完整的法律法规体系。虽然中国为残疾人制定了一些法律条款，但中国关于残疾人立法的缺陷在于法律内容过于笼统、过于原则。虽然《残疾人保障法》早已颁布实施，但对有些违反《残疾人保障法》、侵犯残疾人利益的人和事情无法进行惩罚，不能够切实维护残疾人的合法权益。因此，面对大量残疾人社会福利的实际问题及特殊需要，往往只给予人道主义的同情和社会舆论的支持，却没有实质性的帮助。

3.残疾人的社会福利服务水平低，供需矛盾突出

中国残疾人社会福利服务水平滞后于经济社会发展的总体水平，能够享受到残疾人社会福利服务的残疾人仍然是少数。虽然中国政府解决了大量城镇与农村的残疾人就业问题，但新增就业的残疾人的速度远远低于新增残疾人的速度，中国每年仍有大量残疾人接受着失业的考验，加之中国残疾人社会福利金水平低，从而导致中国处于绝对贫困线和相对贫困线以下的残疾人数量仍然很大。截至2007年年底，两项人数之和达到了1045.2万人。同时，低收入残疾人呈现增长趋势。

4.残疾人社会福利事业的筹资渠道较单一

中国残疾人社会福利事业的资金来源主要是财政拨款，筹资渠道较单一，这就造成了残疾人社会福利事业的社会资源不足。而在行政色彩浓厚的管理体制中，残疾人社会福利基金的管理和运用较为混乱。这种资源来源渠道单一与资源有限及管理低效的局面急需改变。

5.残疾人社会福利城乡差距较大(www.daowen.com)

残疾人社会福利城乡差距过大受中国城乡分割、二元社会格局和经济社会发展水平制约，农村残疾人社会福利严重落后于城市。这主要表现在以下几个方面：一是残疾人最低生活保障方面。2007年数据显示，城镇残疾人口中，有275万人享受到当地居民最低生活保障，占城镇残疾人口总数的13.28％。然而，在农村残疾人口中，只有319万人享受到当地居民最低生活保障，仅占农村残疾人口总数的 5.12％。二是残疾人参加社会保险方面。16岁及以上城市残疾人中，参加社会保险的比例为 42.1％，参加基本养老保险的比例为33.3％，参加基本医疗保险的比例为36.0％，参加失业保险的比例为3.3％，参加工伤保险的比例为1.6％，参加生育保险的比例为0.7％；未参加任何社会保险的比例为58.0％。但农村16岁及以上的残疾人中，参加社会保险的比例仅为10.8％，参加基本养老保险的比例为2.3％，参加基本医疗保险的比例为9.5％，参加失业保险的比例为0.1％，参加工伤保险的比例为0.3％，参加生育保险的比例为0.1％；未参加任何社会保险的比例为89.2％。三是社区服务方面。城市中 24.2％的残疾人接受过社区（村）为残疾人提供的服务，而农村中这一比例仅为11.2％。

（三）完善中国残疾人社会福利的政策建议

残疾人社会福利作为中国社会保障体系的重要组成部分，其完善必将促进残疾人平等、参与和共享发展目标的实现。当前，中国建立适度普惠型残疾人社会福利，应注意做好如下工作。

1.转变观念，认清残疾人的社会价值

转变观念的关键是从旧残疾人观转变为新残疾人观，从过去的“宿命”观点、“残疾人无用”观点以及“恩赐”观点转变为认识到残疾人存在的社会价值以及残疾人作为“人”的基本权利。新残疾人观的树立主要指认识到残疾人的出现是人类历史进程中不可避免地要付出的一种社会代价，没有残疾人的存在，就没有预防和治疗残疾的医学知识的产生；残疾人有作为人的尊严和权利，有参与社会生活的愿望和能力，作为公民有宪法赋予的合法权益；残疾人也是社会财富的创造者，残疾人参与就业后，为社会物质文明的发展贡献了力量，残疾人也是精神财富的创造者，他们热爱生活，乐观进取，有自尊、自强、自信、自立的精神，残疾人创造的文学、艺术等都是人类精神文明的宝贵财富。

2.加强执法，维护残疾人的合法权益

保护作为社会弱势群体的残疾人是社会福利事业的重要内容。因此，国家通过立法手段保护残障人士利益并给予尽可能多的照顾是现代社会的普遍做法。国家需要加强对诸如《残疾人保障法》、《劳动法》等相关法律的执行力度，全社会都应该遵照残疾人社会福利相关法律的要求，避免对残疾人的歧视，并帮助残疾人适应社会。

3.健全机制，提高残疾人的综合福利

（1）生活保障

残疾人生活保障是针对残疾人因丧失或部分丧失劳动能力而导致终身生活无来源保证的情况，国家和社会利用各种手段解决残疾人的生活温饱问题以及最大限度地缩小残疾人和健全人生活水平的差异。首先，继续发展以社区服务为主的中国式残疾人社会福利体系。其次，对于已就业的残疾职工，有关部门和企业要按规定为其缴纳社会保险费；建立残疾人失业保险、养老保险、财产保险和人身保险制度。再次，各城市在各种设施的设计和建设时，要考虑到残疾人的需要。

（2）就业保障

残疾人就业保障是指政府和社会帮助有一定劳动能力的盲、聋、哑和其他有残疾的公民，为他们安排力所能及的劳动。国家应该采取一系列措施以切实保障残疾人的就业权利。一是加强劳动就业法律保护；二是开展多种形式的就业，推动残疾人就业的发展，充分发挥残疾人的劳动潜能；三是积极组织残疾职工参加再就业培训，优先推荐就业。

（3）教育保障

残疾人教育保障是指国家和社会采用普通教育和特殊教育等手段和方法，保证不同残疾类别、不同年龄层次、不同文化层次的残疾人享受教育的权利。首先要保护残疾人受教育的权利；其次要加强残疾人事业信息网络建设。

4.逐步实现资金筹集多元化，推进残疾人的社会福利事业

资金投入是兴办残疾人福利事业非常重要的要素。残疾人社会福利事业传统的筹资渠道主要靠政府拨款，实践证明这样做效果并不是非常好，应该逐步实现资金筹集多元化。首先，中央财政建立社会福利专项资金，加大中央对各地发展残疾人社会福利事业的财政支持和资金投入。其次，残疾人社会福利事业应继续放开，由社会、公共团体、企事业甚至个人来创办，加快残疾人福利事业的社会化进程，拓宽资源来源渠道，使其多元化，但是应该坚持非盈利或低盈利的原则。国家在进一步重视民间的作用、动员社会力量的同时，应有计划地组织一支志愿（或低报酬）的义务人员队伍参加残疾人社会福利工作。

5.统筹两个区域的残疾人社会福利制度，缩小城乡差距

国家应把农村残疾人的社会福利作为残疾人社会福利工作的重中之重。在中国，由于农民长期属于社会弱势群体，农村贫困残疾人更是生活在一种无助、无奈的生活环境中，农村残疾人家庭承受力极端脆弱使他们处于社会的最底层，对最低生活保障的需求更为迫切。为此，政府一是在社会福利政策上应给农村残疾人以适当的倾斜，在各地建立农村居民最低生活保障制度时应优先重点考虑贫困残疾人，因地制宜、分类推进，逐步建立农村残疾人社会救助体系，保障残疾人的最低生活；二是在最低生活保障的基础上，应当面向有需要的农村残疾人实施福利性的特殊教育与技能培训，确保我国的残疾人就业政策得到全面贯彻落实，促进农村残疾人就业，使其尽量实现与健康劳动者一样的各项社会福利权益。

在城市，除了完善现有的社会保障制度之外，还要进一步建立残疾人福利津贴制度，使现有残疾人的社会福利内容更加充实与完善。为了鼓励有劳动能力的残疾人参加社会保险，扩大其参加社会保险的范围，国家应提供适度的社会保险津贴，其补助标准可按残疾等级划分。对于中低收入家庭中永久失能的残疾人设立残疾人救助津贴制度，配合城市最低生活保障制度充分保障残疾人的基本生活需求。同时，市、区、街道和相关单位都应支持发展残疾人社会福利事业，面向残疾人积极开展多种公益性社会服务。通过统筹城乡两大区域残疾人社会福利制度，缩小城乡差距，实现我国残疾人社会福利事业的稳步平衡发展。[29]