（一）适度普惠型社会福利及其特点

英国著名学者菲利普·布朗在《资本主义与社会进步——经济全球化及人类社会未来》一书中曾经提到解决福利问题的四种途径：第一种是将福利变为普遍福利，从而向全体公民提供同样价值的福利，而不论他们的收入和财务状况如何；第二种是根据中产阶级和工人阶级的状况和期望，向他们提供不同种类的福利待遇；第三种是向全体公民提供某种最低限度的福利，但允许中产阶级通过私人计划使他们自己的福利要求得到满足；最后一种是为极其贫困的人提供指标福利，并让其余的人选择私人福利的担保。我们可以借此从中抽象出三种形态的福利模式，即传统的补缺型或残补型社会福利模式、适度普惠型社会福利模式和普惠型社会福利或全民福利模式。[22]中国学者王思斌认为，适度普惠型社会福利是面向全体国民同时又涵盖社会生活基本领域的社会政策和制度。[23]吴世民指出，适度普惠型社会福利是由政府和社会基于本国经济和社会状况向全体国民提供的，涵盖其基本生活主要方面的社会福利，包括失业保险、贫困救助、医疗保险、住房保险及老人、残障服务等，与资本主义福利国家提出的大福利概念相似。[24]

戴建兵、曹艳春认为，适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向全民普惠型社会福利转变的中间形态，它与特定的社会发展进程相联系。中国适度普惠型社会福利制度是指从步入小康社会到 21世纪中叶达到中等发达国家水平这一阶段所要实现的一种福利化进程。其中，“普惠”是要建立一种全体国民均能享受的福利模式，“适度”是指中国社会福利的建设具有阶段性。在适度普惠型社会福利建设的初级阶段，人们所能享有的福利水平和获得的福利项目是低标准和不平衡的；随着经济的发展和社会民主的扩展，福利待遇和福利项目逐步走向全面和高水平，并最终达到全国一致。适度普惠型社会福利具有三个一致性，一是福利规模和经济发展水平相一致；二是福利进程与国民观念、社会民主发展相一致；三是福利实现程度与物质技术条件相一致。[25]

（二）中国发展适度普惠型社会福利制度的基础条件

美国学者威伦斯基和李宾士（1958）在《工业社会与社会福利》一书中提出了两种福利范式：剩余性福利和制度性福利。他们认为，社会福利可以分为两类，一类是低水平、满足特定人群需要以及强调家计调查的剩余性福利；另一类是高水平、满足所有公民需要以及无需特定获取资格的制度性福利。前者为补缺型福利，它把社会福利作为一种外生变量，认为只有当家庭或市场运作失灵时，国家才承担起责任，进行危机干预。这一模式旨在为遭受家庭不幸或市场失败的人群提供独立的安全保障网。它将救助贫困作为政府社会功能的基本出发点，旨在使贫穷最小化，进而发展到把国家的社会保护网扩大到所有工业社会中可能遭遇社会风险的人群。该模式是与经济水平不发达、社会民主化程度低联系在一起的。后者则是与经济发展高水平以及高度发达的民主进程联系在一起的，该模式把国家的社会责任放在一个至高的地位，同时以高度发达的经济作后盾，为全体公民提供从“摇篮到坟墓”的全面福利，因而是一种普惠式的社会福利。

长期以来，中国实行的是补缺型社会福利，这种福利制度是与当时的经济发展水平以及社会民主化进程联系在一起的，它为中国消除贫困、改善人民生活发挥了重要作用。但是随着中国经济的发展和社会政治制度的完善，建立一种更高层次的社会福利体系已显得十分必要。

首先，中国社会经济已经发生重大变化，正步入中等发达国家水平，具备了建立更高水平、更广覆盖的社会福利的基础。经过改革开放30多年的发展，中国经济实力和综合国力大幅提升。中国已经具备构筑更高层次社会福利体系所需的物质条件。

其次，中国在民主进程和社会文化制度建设中日益重视改善民生，发展人民福利。中共十六大报告明确提出全面建设小康社会的宏伟目标，指出“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”；中共十七大报告指出：“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”，“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系”。中共十八大报告指出：“统筹推进城乡社会保障体系建设。社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。改革和完善企业和机关事业单位社会保险制度，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。完善社会救助体系，健全社会福利制度，支持发展慈善事业，做好优抚安置工作。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理，满足困难家庭基本需求。坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益。积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业。健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益。健全社会保障经办管理体制，建立更加便民快捷的服务体系。”这些为适度普惠型社会福利制度的建设和发展奠定了政策基础。

再次，中国已经具备建立更高层次社会福利的理论和认识基础。随着中国社会保障制度的发展，人们对福利的看法已经发生重大变化。大民政思想逐渐取代小民政观念，狭义的福利观逐渐被广义的福利观所取代，改变小福利思想、还原普遍福利思想已逐渐被社会接受，从补缺型社会福利向适度普惠型社会福利转型已经初步实现了制度上和观念上的统一。2007年10月，民政部适时地提出构建适度普惠型社会福利，正是反映了中国进入中等发达经济水平和制度转型的时代要求。

（三）构建与中国经济社会相适应的适度普惠型社会福利制度

1.构建适度普惠型社会福利制度的主要原则

第一，政府主导、多方参与原则。中国社会福利制度的发展必须发挥政府主导作用。只有加强政府的领导，才能进行整体规划、协调运作；才能保证足够的资金投入，制定高层次的法律法规。然而，根据福利多元主义原则，在政府主导的前提下，必须发挥各方能力，共同促进社会福利制度的发展。这包括以下措施：培育较为完善的非营利性的社会福利机构提供社会福利服务，形成政府向非营利社会福利机构购买社会福利服务的机制；发挥各种社会团体和个人的力量，培育专业工作人员和志愿者，有效组织社会福利服务输送；吸引各种慈善组织和企业、个人捐赠，补充社会福利资金来源。

第二，协调发展、逐步实施原则。社会福利分为微观、中观和宏观三个层次，分别对应补缺型、适度普惠型和普惠型三种模式。这三种福利层次是与当时的经济、社会环境相适应的。2007年年底，民政部根据中国的综合国力，提出将推进中国社会福利由补缺型向适度普惠型转变，加快社会福利事业发展，建立与当前中国经济水平相适应的社会福利体系，这是与我国当前的综合国力相适应的。随着社会经济的发展，中国必将逐步建立起普惠型社会福利制度，为全国人民提供较高水平的社会福利。(www.daowen.com)

第三，标准合理、满足需要原则。社会福利制度设立的根本目标是为被覆盖人群提供生活保障、心理帮助和服务帮助。因此，社会福利的提供必须以人们的需要为根本点，根据需要设计福利项目和福利服务。只有从人们的需要出发才能提供有效的福利服务。

第四，保障全面、兼顾心理原则。目前中国的社会福利模式主要是关注被覆盖对象的物质生活，忽视了他们的精神和心理需求，在给予社会福利服务的过程中或多或少带有一些不顾被覆盖对象的尊严而强加某些条件的现象。因此，在实施社会福利的时候必须兼顾生活与尊严需求。在社会福利工作中应创设针对精神和心理贫乏的精神和心理帮助。

第五，严格评估、跟踪监测原则。绩效评估和效果监测必然成为社会福利体系的一部分。在初创阶段，有必要从起步抓起，建立绩效评估和效果监测机制，用群众的观点、发展的观点和全面的观点来看待和评估社会福利制度中的各项工作。

2.中国适度普惠型社会福利制度具备的特征

中国适度普惠型社会福利必须具备的基本特征有：（1）国民全覆盖。国民全覆盖是适度普惠型社会福利制度发展的终极目标。（2）城乡一体化。城乡一体化是指在中国城市和乡村都建立相同的全国通行的福利制度，福利项目最终走向一致，福利待遇从差别走向统一。（3）地区普及化。全国各省份都要构建这一制度。（4）项目全面化。根据马斯洛需要理论，人的需要包括五个不同层次，社会福利项目对五个层次的需要都要有所涉及，对人各方面的需要提供保障。（5）水平提升化。只有不断提高社会福利水平，才能满足人们日益增长的物质和文化需要。（6）形式多样化。适度普惠型社会福利的方式包括实物形式，服务形式，货币形式和精神、心理形式，通过多种形式实现社会福利的给付与传递。（7）主体多元化。随着社会福利制度的发展，社会福利提供主体将走向多元化，由政府、社会团体和个人组成。（8）实施分步化。适度普惠型社会福利的目标应分割成若干个步骤和阶段性目标，在各个阶段实现阶段性目标，最终才能实现适度普惠型社会福利制度的总目标。

3.中国适度普惠型社会福利制度建构的衔接时机选择

（1）衔接时机的确定

适度普惠型社会福利制度实施阶段从2010年开始，到2050年中国经济社会全面达到中等发达国家水平时为止，时间长达40余年。适度普惠型社会福利发展进程包括三个阶段：第一个阶段是适度普惠型社会福利制度初级阶段，从2010年到2020年，中国全面实现小康水平，社会福利覆盖面实现弱势群体全覆盖，福利水平随经济发展水平稳步增长；第二个阶段是适度普惠型社会福利制度中级阶段，从2020年到2030年，中国经济继续稳步增长，社会福利制度实现全体国民全覆盖，社会福利水平发展到较高层次；第三个阶段是适度普惠型社会福利制度的高级阶段，从2030年到2050年，中国经济达到中等发达国家水平，届时实现适度普惠型社会福利的完善和提升并最终过渡为普惠型社会福利制度。

（2）衔接时机选择的依据

①人口变化依据。第六次人口普查结果表明，中国65岁以上人口达118831709人，占总人口的8.87％。根据中国人口学领域著名学者陈卫的测算，2020年时，中国65岁以上人口将达到19654万人，2030年时将达到23921万人，分别占总人口12％和16％。中国0～14岁少儿人口数预计到2018年达到峰值，约为26415万人，2050年0～14岁人口数约为21068万人。中国0～14岁少儿人口占总人口的比重呈不断下降趋势，将从2005年20.6％下降到2030年的15.8％，此后20年将维持在15％左右。[26]可见，无论是总人口数量、65岁以上人口数量，还是0～14岁人口数量及其所占比例，在2020年和2030年都将出现转折点。老龄化程度的加重呼唤更完善的养老保障体系，要求建立更全面的老年福利制度；而儿童数量的减少有利于用既有的财富提高儿童的福利水平。因此，我们可以把2020年和2030年作为中国适度普惠型社会福利制度的重要衔接点。

②中国经济社会发展战略依据。1987年10月，中共十三大提出中国经济建设总体战略部署：第一步，1981年到1990年实现国民生产总值比1980年翻一番，解决人民的温饱问题；第二步，到20世纪末国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平；第三步，到21世纪中叶人民生活比较富裕，基本实现现代化，人均国民生产总值达到中等发达国家水平。中共十五大提出了“两个一百年”的战略目标：到建党一百年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善；到21世纪中叶建国一百年时，基本实现现代化，建成富裕民主文明的社会主义国家。2002年，中共十六大报告提出：“我们要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。”中共十七大报告指出，确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。由上可知，2020年和2050年是中国的重要战略部署的时间节点，即建党100年全面建成小康社会；建国100年基本实现现代化。社会福利制度是在宏观经济社会建设的大环境下不断发展的，要符合宏观战略部署的规划和要求。因此，中国有必要将2020年和2050年作为社会福利制度发展的战略阶段划分时点。

③中国经济发展水平估算依据。改革开放以后，中国宏观经济经历了高速增长，国民总收入从1978年的3645.22亿元增长到2012年的519322亿元，人均国内生产总值从381.23元增长到38354元，人均国民生产总值增长率平均每年都在两位数以上。经济的高速增长使得中国的经济实力不断增强，财富不断增多，这为社会福利的实施提供了强大的资金保障，为中国的社会福利制度从补缺型向适度普惠型转变提供了经济上的支持。从中国与世界上其他国家的人均国内生产总值的绝对值来看，2010年中国人均国内生产总值达 4000多美元，超过发达市场经济国家 1970年的人均水平。发达国家的福利制度从 20世纪 70年代已经进入全面发展时代，走向了普惠制。因此，中国从2010年开始具备发达国家初建普惠型社会福利制度的经济实力。结合中国的经济发展态势和发达国家的经济发展周期性与阶段性规律，我们可以假定中国的人均国内生产总值增长率缓慢下降，2011～2020年平均增长率为8％；2021～2030年为6％；2031～2040年为5％；2041～2050年为4％。按此测算，中国人均GDP 2020年将突破1万美元，2030年将达到2万美元，2050年末达到4万美元，接近当前美国等发达国家的人均GDP水平。从国外社会福利的发展历程来看，人均GDP达到1万美元的时候，国家有充足的财力用来建设社会福利制度，社会福利项目和水平将得到较大幅度的提升。到2050年末，中国社会福利制度可以逐步走向普惠型。