突如其来的自然灾害在顷刻间会毁损无数的房屋，造成大量城乡灾民无家可归。救灾经验表明，为了向灾民提供有效的住房保障，必须充分分析与估量到灾民所面临与关注的一系列有关住房质量、居住形式、数量和廉价性等实际问题及其客观存在的保障需求。以汶川大地震为例，汶川地震导致了超过3000万平方米的建筑物倒塌，1.2亿平方米的房屋受损，仅四川就有 500余万居民无家可归。[16]完成如此艰巨的灾民住房保障任务固然要有强大的财力、物力和技术等后盾支撑，但更迫切的是需要找到和确立解决问题、完成任务的相对最佳路径与方法。

（一）灾区住房保障面临的问题

通常所说的灾民住房问题是指灾民没有住房或住房困难，这只是简单而笼统的描述。现实中真实而完整的灾民住房问题实际是由一系列相关问题所构成的。

1.住房居住形式问题

自然灾害之后，城乡人口布局在一定区域会发生一定的变动，随之居住形式也将有一定的变化，这种变化体现在以下几个方面：其一，在对灾区异地或远地重建过程中会形成部分租房户，同时在安置城镇灾民的过程中除部分完全失去生活来源和有相当高收入的家庭外，更多的灾民家庭短时期内只能租房居住，由此将扩大租房户的比重；其二，部分孤残灾民可能被收养、寄养或助养，从而形成“寄住”、“借住”等新的居住形式；其三，许多灾前的有房户灾民也可能因一时难以完全恢复其被毁房屋的原有产权状况及关系而不得不面临居住形式的改变。

2.住房数量问题

从各种自然灾害后的情况看，在重建住房的过渡时期往往呈现出灾民居住拥挤的情况。为此，灾后的住房保障要让灾民拥有一定或最低限度的住房数量、住房间数或面积，以满足基本的生活之需。然而，不同的国家以及同一国家或地区中的不同城乡之间解决住房数量问题的尺度及标准存在较大的差距，这大多取决于当地的经济发展水平和土地资源配置状况等一系列因素。住房数量问题是住房质量问题的另一内在反映，即在现实的居住质量标准中往往蕴含着对面积的要求。这从侧面也说明了解决住房拥挤及数量问题本身即隐含着提高居住质量的问题。因此，在一定住房质量意识及要求下，住房数量（套型或面积）也是灾民所关注的问题。

3.住房廉价性问题

保障住房的廉价性是解决灾民住房问题，实现住房保障的核心之一。解决住房的廉价性问题有两个途径：一是降低住房成本（包括日后使用成本）；二是提高住户收入。至于降低住房成本至何种程度为宜，这与住房的投资建设成本密切关联。同时，就消费而言灾民住房消费的总体概念及界线是明确的，一是不能超越自己的可承受（即可支付）范围；二是必须在自己收入预算约束条件下进行测算与消费。这些都是常常困惑灾民住房的现实问题，也是针对灾民住房廉价性必然要考虑的具体问题。(www.daowen.com)

（二）保障灾区居民住房的有效途径

1.制定、完善相应的灾区住房保障法律

自然灾害常有发生，为保障灾民的基本生活，满足灾民的住房需求，要加强专门针对灾害的应对机制及管理的建设，实施制度创新和资源的优化配置。未来需要在法律法规中增加灾民住房保障方式、保障规划及管理等方面的内容，同时对灾民住房保障中政府、企业、公民与此相关的责任、义务及利益等进行必要而科学的界定。

2.促使保障方式的多样化

借鉴发达国家和地区的经验并结合国内已有的实践经验教训，国家采取了多样化的保障方式，以迅速扩大对灾民住房保障的覆盖和提高保障力度。这些方式主要有：其一，以政府为主导，大力倡导与鼓励企业和公民社会直接、间接参与住房工程的建设，加大各类保障性住房的建设力度，迅速形成较强的保障供给能力和相对完整的梯度保障供应体系，这一方式将是灾民住房重建初期至10年左右时间内的主要保障方式。其二，通过政府机关、企事业单位和中介组织等的引导，并对灾民予以一定的租金补贴、购房补贴（包括贷款利率贴息）、购房者（租房者）个人所得税减免等，或对租方售方进行一定的税费减免等，尽量让灾民获得更加接近其个人偏好与自身条件的市场住房。同时对“借住”、“寄住”性灾民进行一定的住房补贴，以减轻接纳方的住房压力。

3.对灾区保障性住房进行科学的规划管理

新建灾民的保障性住房必须强调以人为本、科学发展，力求成为功能全、标准高、有利于生活与工作，并能与普通商品房媲美或对接的住房。因此，必须注重以下几个方面：第一，各种保障性住房的规划建设必须将安全放在首位，在房屋区划、总面积和结构设计以及施工等环节具体强化防震意识和防震性能。第二，各种保障性住房的建设必须进行相对集中与插花式的布局，防止同一地区建设规模过大和集中度过高。同时住房面积参照当地水平并结合毁前房屋面积大小，不宜一刀切，也不宜过大或过小（即可在现行廉租和经济适用住房等面积规定标准上浮动），必须进行适度调整与均衡，在保障其基本居住面积的同时，应适当有所提高。此外在住房外观及工程设计等方面，力求与周围社区的纹理及人文环境融为一体。但如果是整城、整片大规模的重建，则又应有意识地体现房屋外形上的差异，以形成多样化的社区纹理及人文环境。第三，对于乡村灾民自建自保的房屋，政府应建立相对严格的规划、设计和建筑质量标准，并组织技术力量，无偿援助、辅导和检验这些自建房，以确保乡村灾民的居住安全。