我国为确保粮食安全实施了最为严格的土地管理与保护制度。现行《土地管理法》体现了这一原则。土地管理法对农用地转为建设用地设定了严格的审批程序，对集体建设用地的使用用途也予以了严格管制。现行法律对集体建设用地用途的刚性限制使集体土地无法实现资本化，于是出现了如小产权房等大量违法、违规建筑。另外一方面，土地管理制度的刚性限制也严重阻碍了农村住房福利的改善与增进。[12]

（一）制约农村地区住房保障的主要因素

1.土地所有权主体界定不清

《宪法》明文规定农村土地归集体所有，《民法通则》中规定农村土地所有权归属于村农民集体所有，而《土地管理法》中却规定农村土地所有权属于农民集体。法律所界定的农村土地所有权主体不统一，且均未对所有权主体的边界予以界定。主体界定的模糊性致使实践操作中很难落实农民本应得到的利益。加之农民土地所有权权能具有不完全性，处分权欠缺，土地流转受到严格限制，集体土地只能经国家征收后才能出让、转让，法律不允许集体间相互买卖土地，所以集体所有权是一种由国家控制，但是由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。在实践过程中，某些地区的土地常被以各种名义征收，使相当数量的农民成了失地农民。

2.住房建设较为分散

目前农村土地及住宅的分散化造成了土地资源的较大浪费，也不利于相关基础配套设施的建设。土地资源的稀缺性决定了农村宅基地保障方式改革的必要性。农村土地小规模生产模式缺乏规模经济优势，从而导致农业生产率相对低下且农民收入增长缓慢而无法消除农业部门与非农业部门之间的差距。因此，对于农用地的改革仍应考虑农户可合法流转，以期取得规模效益。

3.对土地流转及用途限制过严

土地流转及用途的限制不利于盘活资产和增进福利。农村土地流转从性质和流向上划分主要包括农民土地承包经营权流转、农村集体建设用地使用权流转、农民宅基地使用权流转和土地征收即强制性所有权流转。在目前制度下，农民对土地的权利属于用益物权（用益物权是物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利）而非所有权，尽管可以依法转让、转租、入股、抵押、收益等，但是其程序与用途却受到极为严格的限制，其处分与收益权能是残缺的。任何稀缺的资源，只有按效益原则进行配置才能发挥其应有价值，而流转是一切稀有资源优化配置的主要途径。目前对农村建设用地（包括宅基地）流转途径与用途的限制导致农民不能将土地配置到经济效益最高的地方，小产权房即是农民寻求土地利益收益最大化的市场行为。此外，在目前农民住房主要靠自己筹资修建的情况下，农民在没有更多财产性收入来源的情况下，住房福利也是无法改善与提高的。因此，农村地制的变革与创新应是一种趋势与必然选择。(www.daowen.com)

（二）农村住房保障的发展方向

1.建立覆盖农村的住房保障制度

国家应建立覆盖农村的住房保障制度，使农民享有国民待遇。改革开放以来，我国城镇居民一直享受国家福利房的待遇，而农民一直未能享有这样的待遇。在目前的制度设计下，农民主要是无偿获得集体提供的宅基地，农民自己出资修建。但限于大多数农民的收入水平以及土地和房屋的流转限制，农民的土地及房屋实现资产化收益受到限制。就目前的城镇住房保障制度而言，城镇居民在取得普通住房完全产权后，可以对外出租、出售该房屋，而且城镇居民在出售其住房后，还可再次购买自有住房。但是农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的将不予批准。为此，农民流转自己的土地及房屋后应该允许农民再次土地置业以体现社会公平。

2.在合法流转土地的基础上形成多形式的住房保障措施

现行土地管理制度将城市与农村土地划上了一道鸿沟，彼此不能越界，其刚性限制已不能适应城乡一体化的时代趋势，因此需要对农村土地制度予以变革。整个社会住房保障体系的建立应将全体国民均纳入保障体系之中。鉴于目前有些城市事实上已经将进城农民纳入保障范围，并且面临大量土地及房屋流转后失地农民的居住问题，国家有必要突破保障性住房仅使用国有土地的限定，可以在集体建设用地之上建设保障性住房特别是廉租房，并视情况回购、承租农民房屋或承租集体建设用地用于廉租住房保障用途，而在集体土地上建设的保障性房屋应首先满足该集体经济组织成员的住房保障需要，多余部分可按照规定分配给其他符合条件的城镇受保障对象。

3.保护农村集体经济组织与农民利益

不论是征收集体土地、回购房屋还是承租农民集体建设用地或房屋，均应充分考虑农民的利益。在目前土地管理制度未作根本性变革前，除对土地依法征收外，其余对房屋的回购或承租的制度改良程序均应纳入民事程序予以解决，即应遵循民商制度的基本原则，应确保农民集体经济组织以市场平等主体地位参与谈判磋商，而在其内部应建立民主参与决策机制以及利益分享机制，确保农民个体的利益不受损害。[13]