经过30多年的住房制度改革，我国在住房建设方面取得了很大的成就，城市居民人均住宅建筑面积从1978年的6.7平方米上升为2010年的31.6平方米，增长了近5倍，[9]住房质量、住房成套率、配套设施与居住环境大为改观。但是与其他发达国家或地区相比，我国的住房保障体系建设起步较晚，在推动住房商品化、社会化的过程中，过分地强调住房货币化而否定了住房福利，一度忽视了对低收入群体的住房保障，弱化了住房保障制度的政策导向作用。

（一）缺乏多样化的住房保障融资渠道

1998年全面实施住房制度改革以后，我国住房商品化体系已基本建立，但住房保障措施相对滞后。2005年到2007年，中央连续集中出台了多项关于调整住房供应结构、稳定房价的文件，这表明住房问题已经成为影响社会发展和稳定的重要社会问题，必须进一步深化住房保障制度的建设。财政政策、金融政策是住房政策的重要内容，经济适用房、廉租房、公共租赁房的建设都离不开金融部门的强有力支持。

由于我国住房保障制度建设起步较晚，保障手段比较单一，财政、金融和税收方面的系统配套支持政策还显得不足。自实行住房制度货币化改革以来，为解决中低收入阶层的居住问题，我国住房保障的主要途径是实行经济适用房制度、廉租房制度、公共租赁房制度和住房公积金制度。对经济适用房的运作，国家采取的是变相财政补贴的政策；廉租房制度则实行货币补贴或实物补贴。长期以来，由于资金的制约，各地廉租房的保障覆盖面非常小。廉租房制度推行效果较好的上海，保障覆盖面也才不到被保障人群的 1％。公共租赁房制度尚处于起步阶段，仍然由市县级政府负责建设资金的投入，省级政府给予资金支持，中央以适当方式给予资金补助，导致地方政府缺乏激励机制，必然形成建设资金的巨大缺口。尽管1999年颁布了《住房公积金管理条例》（2002年修订），但当前的住房公积金制度还很不完善。最突出的问题是住房公积金覆盖率低，尚未覆盖到城镇所有职工特别是低收入人群，而且公积金贷款和商业银行贷款作为住房消费融资的主要渠道在贷款发放方面存在着严重的社会排斥现象。住房消费贷款的发放对象主要面向中高收入阶层即具有购买商品住宅支付能力的阶层，低收入阶层的购房消费贷款所占的比例极小，住房公积金的作用未能充分发挥。

（二）保障性住房开发指标体系建设滞后

保障性住房不同于一般的商品房，具有保障性、福利性。改善中低收入人群的基本居住状况是建设保障性住房的宗旨。以经济适用房政策为例，在经济适用房政策实施的初期，资源配置过程中曾一度出现“福利倒置”、“目标群体错位”等问题，其直接原因在于经济适用房政策的实施缺乏相应的指标体系的控制。在监控主体缺位、监督成本过高、成本利益机制的驱动下，保障性住房的建设速度很难获得保障，同时房屋的户型设计和销售价格也难以控制。于是，大户型、超标准的“经济适用”房就成为开发商的理性选择，从而把本应获得经济适用房保障的中低收入阶层排斥在保障范围之外。因此，尽管目前国家关于经济适用房、廉租房制度的相关管理规定越来越健全，但是，由于缺乏考核激励机制，有些地区并没有切实贯彻执行。加上社会信用体系建设的缺失，也无法保证仅有的少量经济适用房完全销售给中低收入者。[10](www.daowen.com)

（三）流动人口的居住条件堪忧

住房问题不仅是个经济问题，同时也是一个重要的社会问题和政治问题，因为它涉及到居民的基本社会权利。住房保障作为一项公共福利政策，其实质是要让社会成员特别是社会弱势群体能够分享到国家经济社会发展的成果。而建立住房保障制度的根本目的也是为了向公众提供一种既符合社会发展基本要求，同时也能使社会弱势群体保有一种体面的、有尊严的生活保障。因此，住房保障政策的覆盖对象不仅仅应该针对城镇中低收入人群，同时还应包括其他社会群体，如大量流动人口、农民工群体等。生产要素的频繁流动是市场经济的重要特点。随着经济全球化和城市化过程的快速推进，不同城市和区域乃至国家之间人口或人才的流动已经成为刺激和活跃城市与区域经济的动力因素，为了便于在不同区域之间迁徙和流动，这部分人一般不愿在当地购买房屋，而是采取租房的形式。以北京市为例，目前北京市登记流动人口占全市实有人口比重已达40％，且自2000年以来北京市流动人口总量一直呈现高速增长的势头，年均增长70万，而市场上几乎没有供流动人口居住的保障性住房。他们大量居住在半地下室或城市外围的城乡结合部地区，这在一定程度上制约了要素的合理流动，也容易滋生犯罪等社会不稳定因素。

（四）针对低收入家庭的住房状况调查不健全

在建立住房保障制度的过程中，对保障对象的识别和保障范围的界定是不同住房保障层次之间实现准确衔接和提高政策公平有效性的前提。目前，由于我国关于住房的基础数据不足、住房档案信息系统不健全以及家庭收入和个人信用制度不完善等原因，致使对家庭收入的核定、保障准入的确定难度很大，而且当保障对象的就业、家庭收入状况发生变化时，更难实现适时、准确的动态管理和监测，从而导致保障性住房的“准入”和“退出”缺乏必要的客观监管依据，从而使得保障房政策的实施效果大打折扣。据住房与城乡建设部的调查，尽管全国大部分城市开展了低收入家庭住房状况调查，不少城市建立了低收入家庭住房档案，编制了解决城市低收入家庭住房困难发展规划和年度计划，但仍有相当一部分城市尚未进行低收入家庭住房状况调查。英国政府每年都会委托住房研究机构对国民的住房状况进行调查分析，在充分掌握现有住房状况和住房需求的情况下，制定今后的年均住房供应量，以此指导国家的住房发展建设。这一点尤其值得我们借鉴。