1949年以前，中国社会经过两千多年的封建社会发展，私有土地和房屋的租赁、买卖达到了相当的规模。新中国成立后，随着土地的社会主义公有制的实行，住房制度采取了完全福利化的模式。房屋建设资金全部来源于国家基本建设资金，住房完全由政府计划统一供应，限制和禁止私人建房买房。住房作为一种具有使用价值的社会福利形式存在，按照工作年限、职位高低等排序，以实物形式无偿分配给城市居民使用，居民只需缴纳象征性的房屋维修基金，与之相应的是城市居民工资收入中也不包含住房工资。改革开放后，中国城镇住房保障政策发展变革的过程大体经历了五个阶段。

（一）城镇住房政策试点阶段（1980～1988年）

1978年以前，全国城镇人均住房面积只有3.6平方米，被称为“爆炸性”的社会问题。在这种背景下，1980年4月，中国经济体制改革的总设计师邓小平发表了关于建筑业的地位和住宅政策问题的谈话，论及了住宅的生产、流通、分配、消费问题，这一重要谈话揭开了中国城镇住房制度改革的帷幕。当时邓小平指出：“建设住宅可以公私合营，可以民建公助，也可以私人自己建房。”[6]在这一思想指导下，城镇住宅建设由国家单一投资的体制被打破，开始出现多渠道、多种形式的住宅建设投资体制。比如，浙江省温州市率先出现了由国家、单位和个人共同集资的合作建房。该市从1980年至1995年共组织282个单位参加，分四批共汇集社会闲散资金2165万元（比该市前30年的住宅建设投资额还多160万元），建成住宅12.3万平方米，为2695户职工家庭解决了住房困难。[7]温州市的做法在全国引起强烈反响并获得了中央的政策支持。城镇合作建房这一住房保障形式在全国一度进入蓬勃发展期，从1986年起的10年间，各种类型的住宅合作社曾发展到5000多个。住宅合作社是组织职工集资合作建房的主要载体，它组织的合作建房具有不以营利为目的、以个人投资为主，群众监督、民主管理、以需定建、减少中间费用等鲜明特征，是实施住房保障的一种有效供应形式。

（二）全国推进城镇住房制度改革阶段（1988～1994年）

1.随着城镇住房制度改革的全面推进，出现了住房保障的过渡形式

这一阶段主要是兴建解困房，一些地区动用房改资金兴建的解困房主要是面向住房特困户，实现住房解困。政府对解困房的建设和销售给予政策优惠，同时在建设过程中努力降低成本造价，最后以低于成本的价格出售给特困户，差额部分由政府或单位予以补贴。有的单位还采取资助的办法帮助困难职工购买解困房，深受职工群众的欢迎。

2.进行危陋房屋改造

由于历史原因，各地普遍存在大面积的危陋房屋，这些房屋不仅破旧狭窄，而且人口密度大。面对这种情况，一些地区由政府主导，进行规划设计，通过招商引资、洽谈合作开展了危陋房屋的改造工程。为了确保危陋房屋改造工程的顺利推进，有些地方的政府部门在有关土地、资金、拆迁、配套、补偿等方面出台了一系列优惠政策，并按照国家、单位、个人三方共同负担的原则，将危改房通过还迁安置出售，变无偿还迁为有偿还迁。这样做不但改善了部分居民的居住条件和城市环境面貌，缓解了住房困难，而且还拉动了内需，促进了住宅建设资金的良性循环，有利于与城镇住房制度改革接轨，加快住宅建设。

3.推行住房公积金制度

在鼓励职工以优惠价格和优惠税收政策采取分期付款或申请贷款方式购买住房的同时，我国全面推行了住房公积金制度。住房公积金制度是1991年在上海率先创建的，而后在一些城镇逐步推开。1999年，国家颁布了《住房公积金管理条例》（2002年进行了修订），在全国普遍建立起了住房公积金制度。住房公积金的建立是住房融资体制的创新，它作为住房融资体制的重要组成部分，开辟了一个全新的、以个人融资为基础的住房资金来源。住房公积金实行政府、单位、个人三方共同负担的个人住房资金积累机制，大大增强了职工进入住房市场和自我住房保障的能力，也减轻了国家的负担。它还可以为住房建设提供长期、稳定的资金保证，为住房金融体系的建立特别是开展政策性住房消费信贷提供了基础性条件。

（三）深化城镇住房制度改革阶段（1994～1998年）

1995年2月，国务院下发了《国家安居工程实施方案》。同年3月，建设部下发了《实施国家安居工程的意见》。从此，安居工程成为国家推动房改，加快住宅建设步伐，进一步解决城镇中低收入家庭（包括住房困难户）的住房问题，提高居民住房水平的住宅建设工程。它是国家为改善人民的居住条件而采取的一项重大举措。它与城镇住房制度改革相结合，建设中政府给予优惠政策，建成的住宅按成本价向中低收入家庭中的住房困难户出售，实行物业管理模式，对新住房体制的建立起到了示范作用。实践证明，实施安居工程可以把过去的住房建设资金由国家、单位统包的传统做法改变为由国家、单位、个人三方面合理负担，形成投入产出的良性循环；有利于加快住房商品化、社会化的进程，促进政策性个人住房抵押贷款制度的建立；可以缓解住房售价与居民购买力之间的矛盾，为住房困难的中低收入家庭提供了改善住房条件的途径。

（四）城镇住房分配货币化阶段（1998～2003年）

1.推出加快经济适用住房建设的新政策(www.daowen.com)

随着城镇住房制度改革的进一步深入，国家从1998年开始终止了福利分房制度。国家在停止住房实物分配的同时制定了住房货币分配实施方案，决定对中低收入、无房或住房未达标的职工发放住房补贴。国家在1998年6月召开的全国城镇住房制度改革和住宅建设工作会议上明确提出，要建立和完善以经济适用住房为主体的、多层次城镇住房供应体系，把采取扶持政策、加快经济适用住房建设作为发展住宅建设的重中之重。随后，国家颁发了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），并连续下达了三批经济适用住房建设投资计划，总面积达21242.86万平方米。

经济适用住房是带有社会保障性质的以保本微利原则向城镇中低收入家庭出售的普通住宅。它与安居工程一样，建设用地实行行政划拨，并享受政府的一系列扶持政策。所不同的是安居工程不以盈利为目的，仅以成本价格出售，重点解决中低收入家庭中的住房困难户；经济适用住房则以3％的微利价格出售，面向广大中低收入家庭。从1998年开始，安居工程与经济适用住房建设并轨。按照政策设计，经济适用住房价格可以比同地段商品房价格低10％～20％。这对于平抑过高的商品房价格，扩大住房消费的有效需求，加快解决中低收入家庭的住房问题起到了一定的积极作用。

2.建立城镇廉租住房制度

随着经济体制改革的不断深入，社会群体中的贫富差距逐步拉大，城镇居民中弱势群体的贫困问题日益突出。为此，国家适时建立了最低生活保障制度，以满足最低收入居民的基本生活需求。住房是人类赖以生存的基本生存资料之一，在城镇最低收入居民无法依靠自身支付能力通过市场解决住房问题时，政府应该为保证他们的基本居住权利而建立相应的住房供应保障体系。城镇廉租住房制度就是在这样的背景下建立的，它是国家的一项重要社会政策，是住房保障政策体系的重要组成部分。

廉租住房的供应对象面向最低收入家庭，因此必须要有一个科学、合理的收入线界定办法。但是，目前我国收入监管体系尚不健全，对居民的收入审核有相当大的难度，而且政府的财力也十分有限，所以在廉租住房供应对象确定的起步阶段只能是低起点，从解决最困难的家庭入手，一般限定在民政部门确定的享受城市居民最低生活保障的家庭和城镇优抚对象家庭。保障标准的确定也坚持低标准的原则，把困难标准定为人均住房面积 7.5平方米，对人均住房面积高出7.5平方米的家庭则实行租金减免政策；对人均住房面积低于7.5平方米的家庭则采取以租金补贴为主、实物配租为辅的政策。配租的租金标准由政府统一定价，一般按最低收入家庭收入的5％确定。[8]

（五）调控房地产市场，加强住房保障制度建设阶段（2003年至今）

1.结合调控房地产市场，规范经济适用住房建设和管理

2004年，建设部、发改委、国土资源部、人民银行印发了《经济适用住房管理办法》（建住房[2004]77号），后经过修订又于2007年由建设部、发改委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局印发了修订后的《经济适用住房管理办法》（建住房[2007]258号）。这个办法是为改进和规范经济适用住房制度、保护当事人合法权益而制定的，经济适用房供应对象由过去的面向城镇广大中低收入家庭调整为面向城市低收入住房困难家庭，并明确经济适用住房制度是解决低收入家庭住房保障政策体系的组成部分，其供应对象要与廉租住房保障对象相衔接。由于经济适用住房是具有保障性质的政策性住房，因而在建设、供应、使用和监督方面必须严格遵守管理办法的规定。该办法对优惠和扶持政策、建设管理、价格管理、准入和退出管理、单位集资合作建房、监督管理等均作了明确规定。

2.进一步完善廉租住房保障政策

2003年12月31日，建设部、民政部、国土资源部、税务总局第120号令共同发布了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，这是继1999年建设部以第70号令颁发的《城镇廉租住房管理办法》后，更进一步支持解决城镇最低收入居民住房问题的政策法规。其主要内容有：建立和规范城镇廉租住房制度，从而进一步完善中国城镇住房供应体系；明确可以由地方政府因地制宜地确定本地区廉租住房供应对象标准；实行动态管理，定期核查，依法处罚；明确了廉租住房保障面积的量化标准原则，并提出保障面积标准原则上不超过当地人均住房面积的60％；确定了以发放住房补贴为主，实物配租、租金核减为辅的保障方式；明确廉租住房建设资金以财政预算安排为主、多渠道筹措的原则，并把市、县财政预算安排的资金和住房公积金增值收益中按规定提取的城市廉租住房补充基金作为固定的资金来源。为了进一步完善廉租住房保障政策，2007年，建设部等九部委又以第162号令公布了《廉租住房保障办法》。对保障方式、保障资金和房屋来源、申请与核减办法、监督管理和法律责任作了进一步明确规定。同时，财政部于2007年以财综64号文件印发了《廉租住房保障资金管理办法》，以便规范廉租住房保障资金的管理，提高廉租住房保障资金使用效益，确保廉租住房保障资金做到专款专用。

3.加快公共租赁住房建设

为了缓解一些中等偏下收入住房困难家庭无力通过市场租赁或购买住房的问题以及应对新职工的阶段性住房支付能力不足的矛盾和改善外来务工人员居住条件，国家积极稳妥地推进了公共租赁住房建设。2010年，国家颁布了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），对发展公共租赁房的基本原则、租赁管理、房源筹集、政策支持和监督管理进行了全面规定。

这一时期国家除了规范经济适用住房建设和管理、完善廉租房制度以及发展公共住房建设外，全国各地还不同程度地实施了限价商品住房管理办法。