各国城市化进程中无一例外地都面临着住房问题，政府干预的普遍性是各国住房保障的共同特点。发达国家和地区经过多年探索已经建立起了相对成熟的公共住房保障政策和制度。学习借鉴发达国家和地区的先进经验，制定和完善符合我国实际的住房保障政策体系对解决好广大中低收入家庭的住房问题具有重要意义。

（一）发达国家住房保障的经验

发达国家住房保障制度的演变过程表明，国民的住房保障问题是一个长期性问题，没有一个简单的、一劳永逸的解决办法。

1.重视住房保障的立法工作，为住房保障制度提供法律依据

完善的法律法规体系是稳步、有序推进住房建设的根本保障。发达国家住房保障政策实施效果显著的原因之一在于有着完善的法律制度作支撑。例如，英国、德国的住宅法律明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件是国家、政府职能的基本体现。此外，相当多的国家包括西班牙、荷兰、葡萄牙、法国、瑞典等都明确把公民享有住房的权利写入本国宪法。以美国为例，美国是一个住房商品化率较高、私人拥有住房率较高、住房保障体系发展比较完善的国家。为了解决低收入阶层的住房问题和城市贫民窟问题，自20世纪30年代开始，美国先后出台了《住房法》（1934年）、《国民住宅法》（1938年）、《国民可承担住宅法》（1990年）等法案，为住房保障政策的制定实施提供了制度保证。同时，美国注意根据不同时期的住房保障要求对原有法律条文进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。

2.建立以政府为主体的住房保障体系

政府作为一国宏观调控的主导者和政策制定者，担负着促进社会全面发展的职责，理应成为构建住房保障体系的主体介入保障性住房供给，实现人们的“安居梦”。西方发达国家虽然主张自由竞争、市场调节，但在住宅建设上存在着普遍的政府干预，并在适当时候作为住房供应的主体来确保整体上的住房供需平衡，以保障每个家庭在不同类型的住房之间均享有真正的选择机会。各国的《住宅法》和《住房计划》中都提出了各自的住房政策目标，即尽可能地使住房保障政策惠及最大多数的人群，使政策目标群体达到最大。如新加坡政府提出“居者有其屋”的目标；美国《住房法》规定，“尽可能通过私人企业和政府的支持，使每个美国家庭拥有舒适的住房和适宜的居住环境”。

由于各国政治制度和税收体制的不同，各级政府的住房保障责任也存在着区别。例如，在英国，低收入居民的住房问题明确由中央政府负责，地方设立住宅建设、补贴发放管理机构，负责具体实施；相关的资金投入由中央财政预算安排，且住房保障资金约占政府预算支出总额的6％。[5]在实行联邦体制的德国，法律明确住房保障的责任在州政府，但主要的住宅法律由中央政府制定，地方可根据实际情况在规定范围内制定具体的地方性法律，中央财政预算中也有相当一部分的住房保障资金，这对行政区（城市）政府做好住房保障工作起到了关键作用。

3.建立专门的住房保障管理机构

住房保障制度的落实是一项极其复杂的系统工程，涉及计划、财政、金融、税务、土地、规划和司法等多个政府部门。为了有效协调各部门的工作，保证住房保障政策的顺利实施，不少国家都设立了专门的住房保障机构，如美国的联邦住宅管理局（1934年）、公共住房署（1937年）、住房与城市发展部（1965年）和新加坡的建屋发展局（1960年）等。这些国家实施在联邦或中央政府统一领导下的住房监管体制，负责制定住房政策、编制和实施住房保障计划与住房建设计划、确定住房保障标准等。

4.制定严格的住房保障准入、审核和退出机制

不同的经济发展阶段住房的供求状况差别很大，住房保障的需求程度和保障范围也相应存在较大差别。在住房严重短缺时期，住房供应不能满足住房需求，城镇居民家庭的住房支付能力较小，政府保障的范围相对较大，需要保障的程度也较高。在住房供求关系相对缓和时期，则与之相反。发达国家住房保障制度的目标群体经历了由大到小的转变，即从住房短缺时期的几乎全体国民逐渐转向城镇中低收入阶层。各国住房保障的对象、标准等也随着经济社会的发展及时地进行动态调整。

为实现住房保障的公平性和层次性，发达国家建立了严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇，从而控制不同保障手段和水平的适用对象与范围。当家庭收入变动后，保障待遇也要随之改变，以避免其过度享受福利待遇。例如，新加坡政府制定了不同收入水平居民的购房准入政策，严格依据家庭收入水平分类供应住房，并随着生活水平的提高不断调整收入上限。根据规定，公共住房的申请者必须满足相关标准即公民权、无私有房产、收入水平和家庭构成等才能获得申请资格，以保证公共住房资源的有效分配。

5.构建多层次的住房保障体系(www.daowen.com)

从发达国家的经验来看，任何一个国家都是从解决住房短缺问题出发，首先重点解决低收入家庭的住房困难，再逐步解决中等收入家庭的住房问题。住房保障制度根据居民的不同收入水平提供不同程度的保障，具有明显的层次性。这是因为不同保障对象的住房支付能力不同，其具体住房需求也存在差异，住房保障制度、住房保障水平也必须分层次，这样才能够灵活地适应不同保障对象的具体住房需求。提供不同保障水平的保障也有利于减轻政府住房保障负担或降低保障成本，以便尽可能地扩大住房保障的覆盖面，从而使更多的居民享受到政府相应程度的保障。

从住房供应的角度来看，完善的住房市场供给体系也应是多层次、多元化的，既有新建住房，也有存量住房；既有出售住房，也有租赁住房；既有商品房，也有保障性住房，且住房的档次、价位、户型结构、配套设施等也应多样化。住房供应的层次性决定了住房供应手段的多元化，从而提高了不同收入居民的可选择性。与此同时，住房保障方式也不是单一的，政府直接建房或补贴住房建设环节、提供房租补贴或财税、金融政策等都是住房保障的有效手段。这些做法在满足不同收入家庭需求的多层次住房保障供应体系中发挥着重要作用。例如在英国，财政部、环境交通和区域部以及社会福利保障部三个部门通过公房出租、提供“标准住房福利”、发放房租补贴、实施私房出租的租金管制政策、公房“优先购买权”政策与“分享”式产权购房计划、利率政策、帮助失业居民还贷等手段来保障不同收入水平居民的住房需求。此外，地方政府还运用规划手段对住房市场的供需关系进行综合调控。

（二）对我国住房保障的启示

1.加快住房保障法制建设

我国住房保障的法制化建设较为滞后，有关住房保障的政策和制度基本上是由国务院或建设部等相关部门以通知、指导意见或办法的形式发布。不仅缺乏全国性的住房保障法规，甚至连基本的《住房法》都尚未颁布。这导致在实际操作中对政府及有关部门特别是地方政府的住房保障责任缺乏足够的约束力。与此同时，现行的住房公积金、经济适用房、廉租房、公共租赁住房等住房保障制度在实施过程中出现的种种问题与住房保障的法律法规缺失有着密切关系。因此，应尽快制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，从法律上明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，并对住房保障的目标、保障原则、基本框架和保障对象、保障标准、保障方式、保障资金的来源及运作方式、专门管理机构的建立和权限的划分等事项做出明确界定，并针对住房保障的不同对象提供多种不同的住房保障方式。

2.强化政府在住房保障体系中的作用

政府作为一国经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，它理应成为构建住房保障体制的主体。虽然经济发达国家推崇自由竞争、市场经济，但大多数国家均在住房市场上采取各种方法进行政府干预。比如，新加坡政府于1960年成立住房发展局（HDB），大力发展公共住房，即一般所说的政府组屋。该局负责社区和居住区总体规划及组屋的设计和建造，同时又是最大的房地产经营管理者；德国政府积极吸引资金用于投资建房，大中型企业也可获得优惠贷款，兴建住房提供给职工；美国政府实施多种住房援助计划，实行优惠住房政策，实行降利、减免税等措施促进住宅建设，在一定程度上缓解了房价上涨和住房购买之间的矛盾。我国政府在住房保障制度建设和实施过程中应承担重要责任，努力改善居民居住条件，保障和维护广大居民的切身利益，实现住有所居。

3.设计完善的保障性住房准入、审核和退出机制

由于现行财税体制的制约，城市政府在保障性住房领域存在着财政支付困难和融资困境，这致使保障性住房资源相对稀缺。为防止出现以往经济适用房购买或廉租房出租过程中部分中高收入者实际享受了住房福利、挤占了有限的保障性住房资源或“住房福利终身制”等问题，国家必须设计完善、严密的准入审核机制和社会信用体系，明确审核责任主体，对保障性住房的入住群体进行严格审核、动态监控与调整，对收入状况发生变化、超出保障界限的群体采取相应措施，强制其退出保障性住房体系特别是廉租房和公共租赁住房，或者停止房租补贴，使相对稀缺的保障性住房资源或房租补贴用于真正需要保障的家庭。

4.根据国情选择住房保障模式

从国外住房保障制度的成功经验看，各国都根据本国国情选择适合的保障模式。如新加坡由于土地资源紧缺的制约，必须发挥政府的资源调控作用，加强土地的集约利用，因此新加坡选择了政府主导的公房建设模式，最大可能地满足居民的住房需求；1930年，美国处于经济大萧条时期，市场无力提供足够住房，因此政府选择建设公共住房来满足人们的住房需求；二战后处于重建时期的德国政府财政能力有限，必须通过优惠政策激励私人开发商大力建造低租金住房。可见，住房保障运作模式的选择取决于本国的国情。我国必须从国情出发，选择适合中国自身情况的住房保障模式。

5.充分发挥住房金融作用

国外经济发达国家非常重视住房金融对住房保障的支持。美国除了政府金融机构经营房地产贷款外，私人金融机构也从事个人住宅抵押贷款业务；新加坡政府利用公积金作为建房最初资金，借用存储的私人公积金给建屋发展局，然后将房屋售给用户，费用则从用户的公积金中逐年扣除。我国住房金融市场起步较晚，还没有形成较为完善的住房金融市场，政府对公共住房开发商的支持力度不够，信贷额度不高；个人住房融资渠道不畅，针对个人房贷业务资格的审查、手续办理、减息或免息的比例等与国外经济发达国家相比还有较大差距。因此，我国政府应该扩大住房市场融资渠道，比如增加住房贷款品种、实行抵押贷款保险、发行房地产抵押贷款证券、设立全国性住房贷款基金等。