随着社会的不断进步，我国各方面的情况都在急速变化中，不断变化的现实给失业保险制度带来了一些困难和挑战。

（一）新失业群体为失业保险制度带来了挑战

我国以保险模式为特征的失业保障制度在建立之初主要针对的是以企业裁员为主体形成的“老失业群体”。但近几年来，随着“老失业群体”达到峰值后趋于回落，“新失业群体”也随之浮出水面。“新失业群体”由青年失业者组成，他们中相当部分从学校毕业后直接加入了失业行列。据劳动部2002年底对89个城市劳动力市场状况的调查，失业人员的平均年龄为33.4岁，其中35岁以下的青年失业者占全部失业人员的55.5％。[2]以青年为主体的“新失业群体”，一方面面临着家庭内部补偿的缺失或不足，因为上一代人掌握着很少的资源且还要为自身养老做准备，他们大多是独生子女而没有同代兄弟姐妹的资助，又因为他们年轻又没有下一代人可以依靠。另一方面，因为他们从未工作过或仅从事过临时性工作，几乎都没有缴纳过失业保险费，按现行制度规定，也就无法获得制度化的失业保险金，甚至所有扶持就业的优惠政策也都遗忘了“新失业群体”。

从目前来看，失业保险制度明显不能满足“新失业群体”的需要，而更加令人担忧的是，“新失业群体”的规模仍将呈持续上升之势。而“新失业群体”是失业保险的盲区，使得社会的失业风险增大，这类群体是否参加失业保险，是否对他们的失业给予相应的保障是摆在失业保险制度面前的一个选择。

（二）就业方式多样化对失业保险制度提出挑战

目前，随着我国社会主义经济体制建立和产业结构调整，就业方式的多样化趋势已经日益凸现，临时就业、弹性就业、家政服务、自营就业等大量非正规就业的方式越来越多。就业方式的多样化符合我国当前和将来一段时间内解决严重就业问题的政策选择，但同时也应看到，伴随着就业方式多样化产生的将是不规则的失业，这对目前主要针对传统就业方式而建立起来的失业保险制度无疑是一个挑战。

事实上，失业保险制度是否要覆盖到非正规就业群体是一个两难的选择。从就业角度看，随着就业方式的多样化，从事非正规就业的人越来越多，失业保险制度应该从促进就业的角度尽可能涵盖多种新的就业群体。但从企业（或雇主）和个人的负担来看，如果非正规就业仍要承担各项社会保险的缴费，在劳动力市场上的成本优势将受到削弱，从而将抑制非正规就业的发展，有可能扩大失业，进而增加失业保险的负担。因此，就业方式的多样化尤其是非正规就业群体的扩大给现行失业保险制度带来了巨大的挑战。(www.daowen.com)

（三）下岗向失业并轨对失业保险基金承受能力的挑战

我国失业保险待遇无疑是低水平的，但即使在这样的低水平下，2002年我国部分省市，如天津、重庆、吉林、内蒙古、安徽、青海、辽宁等地的失业保险基金已经收不抵支，重庆、天津、吉林等省市甚至连续3～4年出现赤字。一些国际组织和国内学者认为，目前我国失业保险的缴费水平远远不能满足需求。国际劳工组织认为，3％的费率仅能维持7％到10％的失业率。而随着下岗向失业并轨的全面推进，在不调整失业保险费率的前提下，有人对失业保险能够承担向下岗职工提供失业保险金的责任表示怀疑，有的学者认为我国失业保险实际需要的费率要达到 8％。但事实上，在相当长的时期内，提高失业保险费率的可行性几乎不存在。因为目前我国企业和个人的社会保险负担已经相当沉重，企业承担的“五保”费率高达 30％，个人负担的费率也超过 10％，再加上住房公积金的负担，失业保险费率已不再有任何提升的空间。

在2000年前后我国职工下岗的高峰期，下岗职工规模超过千万，1999年为1174万，2000年为1098万，下岗率分别为5.59％和5.16％，均大大高于这两年3.1％的城镇登记失业率水平。下岗向失业保险并轨会增加领取失业保险金的人数，这对失业保险基金平衡是一个客观挑战。

（四）统筹城乡就业对失业保险的统计制度提出挑战

在我国，根据统计制度规定，失业人口是指非农业人口中在一定年龄段内（16岁至法定退休年龄）、有劳动能力、在报告期内无业并根据劳动部《就业登记规定》在当地劳动部门进行求职登记的人口，由此形成的失业率指标称为“城镇登记失业率”。对失业人口采取在自愿基础上进行登记是一种国际通行的做法，进行登记表明他们具有就业愿望，符合国际上公认的对失业的判断标准。我国的“城镇登记失业率”从形式上看似符合国际惯例，但在我国特定的国情下，这个指标的缺陷也是显而易见的。首先，城镇登记失业率没有把那些已经失业但是尚未登记的人员计算在内；其次，登记失业人员仅限于具有城镇户口的人员，进城务工的农民工被排斥在外。

从20世纪90年代初期形成的“民工潮”现象开始，就已经表明了一个浅显的但被刻意忽视的道理：在我国，农村事实上存在的失业问题并不是与城市毫不相关的，它直接影响着城市就业市场。2000年，国家正式提出统筹城乡就业的发展战略，但在失业保险的领域却并没有得到体现，农民尤其是农民工虽然已经进入了城市劳动力市场，但仍游离于失业统计和失业保险范围以外。目前，我国进城务工的农民工已经超过1亿，在产业工人的队伍中所占比重已经过半。长期漠视这样一支重要的劳动力队伍不仅将导致失业率指标失真，而且势必影响到失业保险的覆盖范围，限制了失业保险的功能发挥。