养老保险制度作为社会保障制度中最重要的组成部分，对经济的健康发展和社会稳定发挥着极其重要的作用。目前我国养老保险还存在着社会公平程度不高，人口老龄化的加剧又使基本养老金支付处于重负之下。如何确保养老保险制度的公平性得以体现，如何实现养老保险的可持续性发展是未来养老保险改革所面临的挑战。养老保险的改革和完善要与我国的基本国情、人口结构、社会发展变化相适应，要随着经济、人口和社会发展进行不断调整。

（一）中国养老保险制度改革的成就

1.基本上实现了养老保险制度全覆盖

经过多次改革，中国养老保险已经在制度建设方面实现了全覆盖。目前中国的养老保障制度主要包括机关事业单位的退休养老制度、城镇职工基本养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度。除了国家机关事业单位工作人员外，大部分劳动者都可以选择参加与其自身相对应的养老保险制度，养老保险制度基本上实现了在制度方面的全覆盖，但是养老保险的实际覆盖面要实现全覆盖还有一个渐进的过程。

2.基本建立了社会统筹与个人账户积累相结合的养老保险财务模式

1993年，中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担，实行社会统筹和个人账户相结合”。截至目前，城镇职工、城镇居民和农村居民基本养老保险制度均实施了社会统筹与个人账户相结合的财务制度。社会统筹与个人账户相结合的财务制度在实践中得到了一定程度的发展。比如，2007年年底，全国已有北京、天津、吉林、黑龙江等 13个省（自治区、直辖市）实现了省级统筹，对维护社会公平发挥了重要作用。在实施养老保险社会统筹的同时，建立个人账户，专门用于记载和积累依据法律提存的个人基金，大大调动个人自我保障的积极性。

3.初步形成国家、企业与个人等多方负担的筹资机制

《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“城镇职工养老和医疗保险金由单位和个人共同负担。”《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》分别对城镇职工、城镇居民和农民养老保险的筹资机制的规定均实施了由国家、企业与个人等多方负担的筹资机制。比如，在城镇职工基本养老保险中，企业和职工分别按照一定比例缴纳养老保险费，国家在筹资方面承担了税收减免和兜底的责任。在城镇居民社会养老保险中，国家、居民个人直接承担了筹资责任；在新型农村社会养老保险制中，国家、集体经济组织、居民个人等都在一定程度上直接承担了筹资责任。

4.建立了基本养老金正常调节机制

为了保障退休人员的基本生活不受物价上涨的影响和享受社会经济发展的成果，国家已经建立了基本养老金正常调节机制。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》分别对城镇职工、城镇居民和农民养老保险的养老金待遇的动态化调整做出了规定。在实践中，城镇职工、城镇居民和农村居民养老金待遇均实施了一定程度的动态调整。比如，最近几年城镇职工每月的基本养老金每年大约自动上调一百多元。

5.养老保险管理服务实现了社会化

养老保险的管理服务社会化是指社会机构对参加社会养老保险的单位和个人，从基本养老保险费的收缴到个人养老保险账户的管理和养老金的发放等提供全方位、规范化的社会化管理与服务。养老保险管理服务社会化主要表现在三个方面：第一，参保对象社会化。养老保险实现了制度的全覆盖，城镇各类企业劳动者和个体工商户等灵活就业人员、城镇居民、农村居民都纳入到养老保险覆盖范围。第二，基金管理社会化。养老保险基金的管理已经突破了以前由用人单位管理的局面，统筹层次逐步提高，养老保险基金能够在更大的范围内运作并可以实施规定范围内的专业化投资运营。第三，养老金发放方式社会化。劳动保障部门、社会保险经办机构、银行、邮局等社会服务机构均参与了基本养老金的发放，彻底扭转了以前由用人单位给退休职工发放养老金的情况，真正实现了养老金发放的社会化。

（二）养老保险制度改革的关键问题

1.基本养老保险的统筹层次(www.daowen.com)

我国目前养老保险统筹层次主要是以地级市统筹为主。提高基本养老保险基金统筹层次是优化基本养老保险制度的必由之路。只有适当提高统筹层次才能让基本养老保险制度相对统一。适当提高统筹层次有助于克服养老保险基金碎片化、降低管理成本、充分发挥养老保险基金互助共济、分散风险功能，从而促进劳动力自由流动。

2.退休金的“双轨制”

改革开放以后，随着我国市场经济体系的建立，企业成为自主经营、自负盈亏的经营主体。为了适应市场经济的发展，企业职工的养老保险制度进行了相应的改革，退休金不再专由国家负担，而是由个人、企业、国家三方负担，养老金的计发办法实行社会统筹与个人账户相结合的模式，企业职工的退休金多少决定于企业的经济效益和职工的工资水平。与此同时，机关事业单位退休制度却没有进行相应的改革，职工工作期间不缴费，退休金由国家财政统一发放，计发办法也未改变，因此形成了企业职工和机关事业单位职工养老保险由不同部门分别管理、政策不协调、退休待遇差距大的退休金“双轨制”。

为了解决养老金双轨制的问题，国家早在2008年已经在山西、上海、浙江、广东、重庆5个省市进行事业单位养老保险制度改革试点，但是目前尚没有一个省市出台正式实施方案。改革养老金“双轨制”必须确立以实现公平为第一目标，公平是养老保障制度建立的基石。“双轨制”形成有历史原因和现实的原因，如何实现机关事业单位的养老保险制度改革必须搞好顶层设计，不能简单地照搬照抄目前城镇职工基本养老保险制度的做法。

3.退休年龄的调整

退休年龄是劳动者退出劳动力市场的起始年龄，退休年龄的高低决定了每年退出劳动力市场人口数量的多少。在人口年龄结构既定的情况下，每年进入劳动力市场的劳动力数量是一定的，而退出劳动力市场的劳动力数量可以根据退休年龄来调控。退休年龄的高低决定了制度内抚养人口和被抚养人口的结构，进而影响到养老保险基金的收支状况。关于是否调整退休年龄问题在学术界形成了两种截然不同的观点：一部分主张调整退休年龄，另一部分反对调整退休年龄。目前占主流的观点是调整现行退休年龄。随着我国经济社会的不断发展以及人均寿命的不断延长，若不相应地提高退休年龄，结果必然是费率的提高以及退休人员待遇的持续下降，相应地推迟退休年龄应该说是一种必然趋势。适当推迟退休年龄对于缓解人口老龄化所造成的养老保险基金收支失衡和减轻代际养老负担等方面将发挥重要作用。推迟退休年龄是一个综合性的社会政策，要根据人口结构变化、代际关系、职工的收入状况、就业状况和社会保障制度发展的要求来综合平衡，一定要兼顾好就业与退休的关系、不同群体的利益之间的关系。

（三）养老保险制度改革的趋势

1.坚持以公平为主的立法理念

公平是养老保险制度中最基本的价值理念和立法原则。养老保险制度的公平性包括代内公平与代际公平这两个重要形式。代内公平是当代人之间的横向公平，代际公平则是当代人与后代人之间的纵向公平。养老保险制度要实现公平，必须是既实现代内公平又实现代际间的公平。代内公平表现在城乡之间、地区之间、不同社会人群之间。代际公平是指代与代之间的社会保障责任与收益的公平，可以是缴费标准的公平，也可以是受益标准的公平。建立养老保险公平的立法理念应打破养老保险保障制度的城乡分割、区域分割、社会人群分割的现状，建立广覆盖、保基本、多层次的养老保险制度。社会养老保险本质上是以追求社会公平为目的的财富再分配过程，是利益的再调整。如果过多地强调诸如城乡的、地区的、部门的差异性及各种特殊利益的照顾，不但会使中国养老保险制度“碎片化”，更重要的是使其背离社会公平这一社会保险制度的理念。中国养老保险改革应确立公平导向，养老保险改革的最终目标是打破城乡分割、打破区域分割、打破单位限制，在未来建立统筹区域、统筹城乡的社会养老保障体系。

2.完善养老保险法律制度

虽然经过近二十年的探索，我国养老保险制度的发展已经取得了很大进展，改革的目标和方向基本确定，到目前为止，我国基本上建立起了一套比较完整的养老保险法律体系。但现行的养老保险法律制度中关于养老保险制度的一些深层次的问题与矛盾并未得到根本解决，养老保险的公平性没能得到很好的体现，也不能适应社会经济发展的需要。比如，城镇职工养老保险中的空账问题、城乡居民基本养老保险之间的待遇差距、养老保险基金的保值增值等诸多问题都需要在进一步的改革与完善相关法律制度中提出方案并加以解决。

3.实现养老保险关系的顺畅转移接续

我国现行基本养老保险制度种类繁多，造成养老保险关系在城乡之间、区域之间、行业之间转移接续面临着一定的困难。尤其是在城镇化、就业形式多样化和劳动力流动日益频繁的形势下，养老保险权益转移和接续问题就变得愈来愈突出。养老保险权益转移接续的顺畅是一国社会养老保险制度持续运行的内在要求，是确保参保人权益不受损害的重要措施，是改革和完善我国社会保障制度的重要内容，这对于构建公平合理的社会保障制度、更好地发挥养老保险制度的功能和作用、实现劳动力人口的自由流动都具有现实意义。《社会保险法》中已经对基本养老保险随本人转移做出了明确规定，但是这一规定在执行的过程中被打了很大折扣。国家除了要加强对社会保险法的执行力度外，优化养老保险的统筹层次、推进养老保险管理的信息网络平台建设也是实现养老保险关系顺畅转移接续的重要措施。