（一）城镇养老保险制度变迁

我国的养老保险制度从新中国成立初期到现在已走过了60余个春秋，其发展历程大致可概括为以下六个阶段：

第一阶段：初创时期（1950～1957年）

中华人民共和国成立伊始，党和政府就十分重视并着手建立具有中国特色的养老保险制度。1951年2月26日，政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》被认为是新中国养老保险制度建立的标志。1953年1月2日又对该条例进行了修正，1953年1月26日公布了《中华人民共和国劳动保险条例实施细则》。这些文件对我国职工的退休养老、疾病、工伤、生育等多项社会保险待遇及其管理都作了规范。1955年12月29日，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》，这些文件的颁布标志着国家机关和事业单位工作人员退休制度的建立。

这一阶段是我国养老保障制度的奠基阶段，对于建国初期国民经济的恢复和社会安定发挥了重要作用。

第二阶段：调整时期（1958～1966年）

鉴于企业和机关、事业单位的退休养老制度不统一，1958年2月9日，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，适用于国家机关、事业单位、人民团体、国营和公私合营企业，把原来由人事部门管理的机关、事业单位工作人员的退休待遇办法和由劳动部门管理的企业职工的退休待遇办法合并为一个，实际上将企业与机关、事业单位的工人、职员的退休养老保险统一化。该规定放宽了退休条件，把《劳动保险条例》规定的一般工龄满25年缩短为20年，对社会有特殊贡献者，退休金可以适当提高，但提高幅度不得超过本人工资的15％。

这一时期，我国的养老保障事业得到了很大发展，但受1958年“大跃进”的影响，有些改革措施并未得到实施。

第三阶段：停滞、瘫痪时期（1967～1977年）

1966～1977年的“文化大革命”使我国的政治、经济、文化等领域都遭到严重破坏，养老保险制度亦在劫难逃。《劳动保险条例》被诬蔑为腐蚀职工的“修正主义毒瘤”受到根本否定和批判。劳动部被撤销，各级工会组织被解散，工作人员被调离，社会保险基金统一征集、管理、调剂和支出的制度被迫停止。1969年2月10日，财政部颁布《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金开支的劳保费用，改在营业外列支。这一文件意味着劳动保险自此失去了统筹调剂的机能，职工退休养老由社会事务演变为职工所在单位的内部事务，使得原本社会统筹比例不大、调剂功能有限的社会性养老保险蜕变成各自分割、封闭运行的“企业保险”。这种蜕变所带来的退休养老方面的混乱局面一直持续到中国养老保险制度改革之前。

第四阶段：改革准备时期（1978～1985年）

“文化大革命”结束后，国家在退休养老保障方面颁布了《关于严格执行工人退休、离休暂行办法的规定》、《关于建立老干部退休制度的决定》等许多法规文件。1978年，国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》，把因工致残完全丧失劳动能力的工人和干部纳入到退休范围，既保护了他们的权益，又简化了一些专门规定的保险待遇。该办法还把“离职休养”增加为一种退休待遇。

1984年，劳动部考虑恢复养老保险的社会统筹办法，废除由企业各自负担养老保险形成的负担不均的弊端，在“文化大革命”中被破坏的制度又重新开始在四川自贡市试行。这标志着我国养老保险逐步开始从“企业保险”向社会保险转变。这种探索与推进并没有改变传统的国家—单位保障制度下的退休养老保险制度，单位发放退休养老金、个人不需缴纳养老保险费等格局依旧，这一时期所做的主要是养老保险改革前的准备工作，其探索为全面改革积累了宝贵经验。

第五阶段：变革时期（1986～1994年）

随着经济改革尤其是城镇国有企业改革的推进，原有的退休养老制度不能适应经济发展的需要。1986年，国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确规定国家对合同制工人的退休养老实行社会统筹，退休养老基金的来源由企业和劳动合同制工人缴纳，这是对原有退休养老制度的重大改革，也是中国养老保险制度由原来的退休制度向社会保险制度转型的重要标志。1991年6月26日，在总结全国各地养老保险改革经验的基础上，国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，首次提出了“三支柱”制度，即逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度；提出了“三方负担”原则，即养老保险费用实行国家、企业、个人三方共同负担；提出了社会统筹层次由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹的要求。1992年，劳动部发布《关于全民所有制企业职工实行基本养老保险基金省级统筹的通知》，进一步对养老保险作了规定，对职工的养老保险改革起到了推动作用。(www.daowen.com)

第六阶段：创新时期（1995年～）

1995年3月1日，国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的模式。1997年7月16日，国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发[1997]26号），该《决定》主要实现了“三个统一”：一是统一了个人账户的规模和资金来源；二是统一了企业缴费的比例；三是统一了养老金的计发办法。自此，各地不同的社会统筹与个人账户相结合方式开始走向统一。同年8月，国务院发布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将11个行业统筹移交地方管理，养老保险的行业统筹被取消，条块分割的现象得以纠正。2000年12月25日，国务院发布《关于完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，2001年 7月，完善社会保障体系的试点在辽宁启动。该试点的重点是对国发[1997]26号文件确立的基本养老保险制度进行了改进，包括企业缴费不再划入个人账户，个人缴费比例提高到 8％，并全部计入个人账户，社会统筹基金与个人账户基金实行分账管理，做实个人账户，个人账户实账运营，准备与资本市场对接。2004年，吉林、黑龙江也开始试点。在充分调查研究和总结过去20年来养老保险改革经验的基础上，2005年10月19日，国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，对当前和今后建立起适合我国国情、实现可持续发展的基本养老保险制度做了全面改革的规定。该《决定》规定了新的养老金计发办法，采取新人新办法、老人老办法、中人逐步过渡的办法，成为当下我国城镇职工基本养老保险制度实施的重要依据。2011年，《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》出台，为新时期我国城镇非从业人员养老保险制度试点工作作出了安排。

（二）农村养老保险制度变迁

我国在农村社会养老保险制度方面的探索已有30多年的历史。为了寻找适宜的农村居民养老保险途径，从20世纪80年代中后期开始，我国政府探索性地开始了农村社会养老保险制度的试点，随着农村老龄化程度的不断加深，农村老年人口的养老问题变得日益突出和紧迫，建立适合我国国情的农村养老保险制度的任务也更加艰巨。农村养老保险的发展可以分为试点阶段、推广阶段、调整整顿阶段和改革发展阶段等四个阶段。

第一阶段：试点阶段（1986～1991年）

1986年，民政部和国务院其他有关部委在江苏召开了“全国农村基层社会保障工作座谈会”。会议提出，根据中国农村的实际情况，决定因地制宜地开展农村社会保障工作。具体方案是：在比较贫困的地区，开展扶贫和救济工作；在经济发展相对较好的地区，建立敬老院以及改善“五保”制度；在农村经济比较发达的地区，开展相对较为完善的农村养老保险体系建设，选择了一批经济较为发达的地区作为试点实行农村社会养老保险。1989年底，全国已有19个省市190多个县市进行了农村养老保险的试点，1991年试点县市增加到600多个。[8]

第二阶段：推广阶段（1992～1997年）

1991年6月，原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，并于1992年1月1日开始实施。此方案确定了以县为基本单位开展农村社会养老保险的基本原则，提出了农村社会养老保险改革的基本指导思想，构建了农村社会基本养老保险的基本框架，制定了农村社会基本养老保险的基本内容，规定了保障对象、缴费方式以及给付方式。农村社会基本养老保险实行个人账户积累，主要由农民个人承担缴费，集体经济发展好的地区提供一定的补贴，个人缴费和集体补贴共同记入个人账户。缴费标准多档次，个人自主选择档次进行缴费。“老农保”方案对农村社会基本养老保险的建立与发展具有重要的指导意义。截至1997年年底，全国农村社会养老保险机构达2005个，养老保险代办点33140个。全年投保农民达7452人，有61.4万农民领取了养老保险金。全年保险收入42.2亿元，其中保费收入30.7亿元；养老金支出33368万元；积累的农村养老保险基金已达139.2亿元，比上年增加了39.7亿元。[9]

第三阶段：调整整顿阶段（1998～2002年）

1998年国务院机构改革后，农村的社会养老保险工作由民政部移交给劳动和社会保障部。在这个阶段，由于制度本身的设计缺陷和执行过程中出现的很多问题，全国大部分地区出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难，一些地区甚至出现养老保险业务停顿的情况。鉴于这种状况，1999年7月，国务院在《批转整顿保险业工作小组〈保险业整顿与改革方案〉的通知》中明确指出：“目前我国农村尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”

第四阶段：改革发展阶段（2002年～）

2002年11月，党的十六大报告提出“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。2003年，劳动和社会保障部连续下发了《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》，要求各地积极稳妥地推进农村社会养老保险工作。2003年以后，各地开始了新型农村养老保险试点，许多地方通过加大政府引导和支持力度，扩大覆盖范围，创新制度模式，在探索新的农村养老保险模式方面取得了一定的突破和进展。2006年，劳动和社会保障部发布的1号文件把积极稳妥地开展农村社会保险政策列为年度工作重点之一。到2007年年底，全国已有31个省区市的近2000个县（市、区、旗）不同程度地开展了新型农村养老保险试点工作，有5000多万农民参保，积累保险基金300多亿元，有300多万参保农民领取了养老金。2009年，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发[2009]32号）提出，按照个人缴费、集体补助和国家补贴相结合的要求，从2009年起开展新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点。新型农村养老保险从我国国情出发，确定了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本指导方针，实行政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保，采取个人、集体和政府合理分担责任，社会统筹和个人账户相结合，坚持试点先行，稳步推进。

2009年下半年在全国首次决定选取10％的市（县、区、旗）启动新农保第一批试点。首批试点运行一年后，2010年国务院研究决定采取重点与普遍相结合的方法，进一步扩大新农保的试点范围。截至2010年年底，共有27个省、自治区的838个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分区县纳入全国新型农村社会养老保险试点，总覆盖面达24％，参保人数达1.03亿人。2011年，新农保试点范围继续扩大，全国40％的市（县、区、旗）被包含在内。在2011年的前三个月，新农保试点参保人数已发展到1.3亿人，年龄符合领取待遇的人数为3582万人，基金累计结余563.8亿元。而自行试点的省区也跃升至20个，扩展到所辖的409个市（县、区、旗），参保人数达到4469万人，年龄符合领取待遇的人数升至1421万人。全国开展新农保试点的地方已升至27个省、自治区的1914个县市、区、旗和4个直辖市部分区县，达到全覆盖的省（自治区、直辖市）又增加了重庆。国家新农保试点地区参保人数32643万人，比2010年末增加22367万人，其中实际领取待遇人数8525万人。全年新型农村社会养老保险基金收入1070亿元，比上年增长135.9％，其中个人缴费415亿元，基金支出588亿元，基金累计结存1199亿元。