（一）住房救助

住房救助是一个专项社会救助项目，它对于保障低收入者最低住房安全有着不可替代的作用。

1.住房救助的含义

住房社会救助是指政府向低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭提供现金补贴或直接提供住房的一种社会救助项目，是针对住房弱势群体的一种社会救助形式。其实质和特点就是由政府承担住房市场费用与居民支付能力之间的差额，解决部分居民住房支付能力不足的问题。

住房救助有以下几层含义：首先，针对的对象是住房弱势群体。住房弱势群体是指某些由于缺乏经济基础并依靠自身的力量无法维持个人及其家庭最基本的住房水准，需要由国家和社会给予支持和帮助的，被排除在社会经济发展进程之外，不能充分享受到社会经济发展成果的社会群体。因此，住房弱势群体是一个在住房资源分配上具有经济利益的贫困性、住房质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体。其次，住房弱势群体无法依靠自身力量在短期内解决住房问题。究其原因是自身的就业技能、劳动能力等综合素质在社会中处于劣势地位，收入较低，无法通过住房市场解决住房困难，即使未来想要买房，也难以通过自身的收入提高来实现，因而需要政府的救助。最后，住房救助是改变住房弱势群体住房状况的可行方法之一。最低收入家庭和住房弱势群体有着紧密的联系，在一定条件下，我们把最低收入家庭作为界定住房弱势群体的标准，但不完全一致。住房弱势人群不仅收入困难还包括住房困难，两者缺一不可，他们在社会、政治、经济生活中往往也处于弱势的地位，如果我们不对他们多一点重视，他们的利益很难被政府所重视，从而遭受不公平的对待。住房救助这种积极主动的方式恰恰让住房弱势群体得到了一种公正的对待，使其住房状况受到关注并得到一定程度的缓解。

2.城镇廉租住房制度

现行城镇住房救助制度是通过廉租住房制度来实施的。廉租住房是政府以租金补贴或实物配租的方式向城市低收入住房困难家庭提供租金相对低廉的住房。

（1）廉租住房制度的产生与发展

1998年7月3日，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），明确提出要停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。从此，我国住房进入了商品化、货币化的新阶段，住房救助问题变得更加迫切。

在住房救助方面，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）首次提出廉租住房制度，即“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房”。为建立和完善多层次的住房供应体系，解决城镇最低收入家庭的住房问题，1999年4月，根据国发[1998]23号文件精神，建设部制定了《城镇廉租住房管理办法》，提出“提供租金相对低廉普通住房”，就廉租住房的来源、管理、定价、申请等作出明确规定，初步确立了廉租住房政策框架。2003年，国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），提出“货币补贴为主，实物配租和租金减免为辅”的保障方式。该《通知》指出经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，对于廉租住房提出以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定的住房保障资金来源。2003年12月，建设部出台了《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》，最低收入家庭住房保障新机制得以启动。2005年，建设部下发了《城镇廉租住房租金管理办法》和《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，进一步完善了廉租住房制度。2007年10月30日，财政部出台《廉租住房保障资金管理办法》，规定廉租住房保障资金实行专项管理、分账核算、专款专用，明确了廉租住房保障资金来源的八大渠道。2007年11月27日，建设部等部门联合发布《廉租住房保障办法》，对廉租住房制度建设中群众和地方政府普遍关心的问题做出了明确的规定，廉租住房保障办法得到进一步的完善和规范。

（2）廉租住房制度的保障对象

2007年11月27日，建设部等部门联合发布《廉租住房保障办法》，规定廉租房制度的保障对象是城市低收入住房困难家庭。

（3）廉租住房制度的保障方式

《廉租住房保障办法》第五条规定：廉租住房保障方式实行货币补贴和实物配租等相结合。货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房，并按照规定标准收取租金。

（4）廉租住房制度的资金来源

《廉租住房保障办法》第九条规定：廉租住房保障资金采取多种渠道筹措。廉租住房保障资金来源包括：①年度财政预算安排的廉租住房保障资金；②提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额；③土地出让净收益中安排的廉租住房保障资金；④政府的廉租住房租金收入；⑤社会捐赠及其他方式筹集的资金。第十条规定：提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额，应当全部用于廉租住房建设。土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例，不得低于10％。

（5）廉租住房制度实施的房屋来源

《廉租住房保障办法》第十二条规定：实物配租的廉租住房来源主要包括：①政府新建、收购的住房；②腾退的公有住房；③社会捐赠的住房；④其他渠道筹集的住房。第十三条规定：廉租住房建设用地，应当在土地供应计划中优先安排，并在申报年度用地指标时单独列出，采取划拨方式，保证供应。第十四条规定：新建廉租住房应当采取配套建设与相对集中建设相结合的方式，主要在经济适用住房、普通商品住房项目中配套建设。新建廉租住房应当将单套的建筑面积控制在50平方米以内，并根据城市低收入住房困难家庭的居住需要，合理确定套型结构。

（6）廉租住房的申请与核准

《廉租住房保障办法》对廉租住房的申请与核准进行了全面规定。

①申请廉租房应提供的材料

包括：家庭收入情况的证明材料；家庭住房状况的证明材料；家庭成员身份证和户口簿；市、县人民政府规定的其他证明材料。

②申请廉租住房的程序

申请廉租住房保障的家庭，应当由户主向户口所在地街道办事处或者镇人民政府提出书面申请；街道办事处或者镇人民政府应当自受理申请之日起30日内，就申请人的家庭收入、家庭住房状况是否符合规定条件进行审核，提出初审意见并张榜公布，将初审意见和申请材料一并报送市（区）、县人民政府建设（住房保障）主管部门；建设（住房保障）主管部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭住房状况是否符合规定条件提出审核意见，并将符合条件的申请人的申请材料转同级民政部门；民政部门应当自收到申请材料之日起15日内，就申请人的家庭收入是否符合规定条件提出审核意见并反馈同级建设（住房保障）主管部门；经审核，家庭收入、家庭住房状况符合规定条件的，由建设（住房保障）主管部门予以公示，公示期限为15日；对经公示无异议或者异议不成立的，作为廉租住房保障对象予以登记，书面通知申请人，并向社会公开登记结果。经审核，不符合规定条件的，建设（住房保障）主管部门应当书面通知申请人，说明理由。申请人对审核结果有异议的，可以向建设（住房保障）主管部门申诉。

③对廉租住房申请者相关情况的核实

建设（住房保障）主管部门、民政等有关部门以及街道办事处、镇人民政府，可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭收入和住房状况等进行核实。申请人及有关单位和个人应当予以配合，如实提供有关情况。

④廉租住房保障待遇的落实

建设（住房保障）主管部门应当综合考虑登记的城市低收入住房困难家庭的收入水平、住房困难程度和申请顺序以及个人申请的保障方式等，确定相应的保障方式及轮候顺序，并向社会公开。对已经登记为廉租住房保障对象的城市居民最低生活保障家庭，凡申请租赁住房货币补贴的，要优先安排发放补贴，基本做到应保尽保。实物配租应当优先面向已经登记为廉租住房保障对象的孤、老、病、残等特殊困难家庭，城市居民最低生活保障家庭以及其他急需救助的家庭。对轮候到位的城市低收入住房困难家庭，建设（住房保障）主管部门或者具体实施机构应当按照已确定的保障方式，与其签订租赁住房补贴协议或者廉租住房租赁合同，予以发放租赁住房补贴或者配租廉租住房。发放租赁住房补贴和配租廉租住房的结果，应当予以公布。

（二）教育救助

当政府把教育救助列为社会救助的重要内容并将其纳入法规、政策体系而成为政府职责时就形成了教育救助制度。

1.教育救助的含义(www.daowen.com)

教育救助是指国家、社会团体和个人为保障适龄人口获得接受教育的机会，从物质和资金上对贫困地区和贫困家庭子女在不同阶段提供教育援助的一项社会救助。教育救助的实施主体是国家、社会团体和个人。在我国主要是指教育行政管理部门，即各地教育厅局，社会慈善团体以及积极参与慈善事业的个人。教育救助的客体通常分两个层面：一是对贫困家庭子女的整体救助。二是对贫困地区的整体救助。除此之外，也不应忘记对贫困落后国家的救助，即国际间的教育援助。

2.教育救助的基本政策

（1）义务教育阶段的“两免一补”政策

“两免一补”政策，即免费提供教科书（免书本费）、免杂费，补助寄宿生生活费。2001年5月29日，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，首次提出两免一补制度。2005年，国家开始将两免一补制度推广至享受城市低保政策家庭的学生以及就读于城市的农民工子女。2006年6月29日新修订的《义务教育法》第2条规定：“实施义务教育，不收学费、杂费。”这从法律上明确了义务教育免费的性质。目前，我国城乡已经全面落实了免费义务教育。全国中小学义务教育学杂费的免除标志着我国现阶段义务教育已成为一种教育福利。面向城乡家庭经济困难学生的“一补”是我国义务教育阶段主要的教育救助制度。

（2）非义务教育阶段的教育救助政策

第一，普通高中的教育救助政策。

1996年12月16日，国家教育委员会、国家计划委员会、财政部发布了《普通高级中学收费管理暂行办法》，其第2条规定：“高中教育属于非义务教育阶段，学校只能向学生收取学费和住宿费。”第7条规定：“对于家庭经济困难的学生应酌情减免收取学费。”2010年9月19日，财政部、教育部发布了《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》（财教[2010]356号）。该《意见》对新时期我国普通高中家庭经济困难学生国家资助制度做出了全面部署。该《意见》规定：按照“加大财政投入、经费合理分担、政策导向明确、多元混合资助、各方责任清晰”的基本原则，建立以政府为主导，国家助学金为主体，学校减免学费等为补充，社会力量积极参与的普通高中家庭经济困难学生资助政策体系，从制度上基本解决了普通高中家庭经济困难学生的就学问题。该《意见》提出的建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的主要内容包括：首先，建立国家助学金制度。从2010年秋季学期起，中央与地方共同设立国家助学金，用于资助普通高中在校生中的家庭经济困难学生，资助面约占全国普通高中在校生总数的20％。国家助学金平均资助标准为每生每年1500元，具体标准由各地结合实际在1000元～3000元范围内确定，可以分为2～3档。其次，建立学费减免等制度。普通高中要从事业收入中提取一定比例的经费，用于减免学费、设立校内奖助学金和特殊困难补助等。再次，鼓励社会捐资助学。要进一步落实、完善鼓励捐资助学的相关优惠政策措施，积极引导和鼓励企业、社会团体及个人等面向普通高中设立奖学金、助学金。

第二，普通高等学校教育救助政策。

1995年，国家教委发布了《关于对普通高等学校经济困难学生减免学杂费有关事项的通知》。2007年5月9日，国务院办公厅转发教育部等部门《关于〈教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）〉的通知》。2007年5月13日，《国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发[2007]13号）对新时期建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系做出了全面部署。建立健全家庭经济困难学生资助政策体系的主要内容包括：第一，完善国家奖学金制度。中央继续设立国家奖学金，用于奖励普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中特别优秀的学生，每年奖励5万名，奖励标准为每生每年8000元，所需资金由中央负担。中央与地方共同设立国家励志奖学金，用于奖励资助普通本科高校和高等职业学校全日制本专科在校生中品学兼优的家庭经济困难学生，资助面平均约占全国高校在校生的3％，资助标准为每生每年5000元。国家励志奖学金适当向国家最需要的农林水地矿油核等专业的学生倾斜。第二，完善国家助学金制度。中央与地方共同设立国家助学金，用于资助普通本科高校、高等职业学校全日制本专科在校生中家庭经济困难学生和中等职业学校所有全日制在校农村学生及城市家庭经济困难学生。对普通本科高校和高等职业学校而言，国家助学金资助面平均约占全国普通本科高校和高等职业学校在校生总数的20％。对中等职业学校而言，国家助学金资助所有全日制在校农村学生和城市家庭经济困难学生。国家助学金资助标准为每生每年1500元，国家资助两年，第三年实行学生工学结合、顶岗实习。第三，进一步完善和落实国家助学贷款政策。大力开展生源地信用助学贷款。要进一步完善和落实现行国家助学贷款政策，制定与贷款风险和管理成本挂钩的国家助学贷款风险补偿金使用管理办法。对普通本科高校和高等职业学校全日制本专科生，在校期间获得国家助学贷款、毕业后自愿到艰苦地区基层单位从事第一线工作且服务达到一定年限的，国家实行国家助学贷款代偿政策。第四，从2007年起，对教育部直属师范大学新招收的师范生，实行免费教育。第五，学校要按照国家有关规定从事业收入中足额提取一定比例的经费，用于学费减免、国家助学贷款风险补偿、勤工助学、校内无息借款、校内奖助学金和特殊困难补助等。

（三）医疗救助

1.城镇医疗救助制度的内容

2005年，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部和财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，《意见》全面规定了城镇医疗救助制度的基本内容。

（1）救助对象

城镇医疗救助的对象主要是城市居民最低生活保障对象中未参加城镇职工基本医疗保险人员、已参加城镇职工基本医疗保险但个人负担仍然较重的人员和其他特殊困难群众。

（2）资金筹集

通过财政预算拨款、专项彩票公益金、社会捐助等渠道建立基金。

（3）基金管理

地方财政每年安排城市医疗救助资金并列入同级财政预算，中央和省级财政对困难地区给予适当补助。城市医疗救助基金纳入社会保障基金财政专户，专项管理、专款专用，不得提取管理费或列支其他任何费用。民政、财政、监察、审计等部门要加强对基金使用情况的监督检查，发现问题及时纠正，并及时向当地政府和有关部门报告。要定期向社会公布医疗救助基金的筹集和使用情况，接受有关部门和社会监督。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费等违法违纪行为，按照有关法律法规严肃处理。

（4）待遇支付

对救助对象在扣除各项医疗保险可支付部分、单位应报销部分及社会互助帮困等后，个人负担超过一定金额的医疗费用或特殊病种医疗费用给予一定比例或一定数量的补助。具体补助标准由地方政府民政部门会同卫生、劳动保障、财政等部门制定。对于特别困难的人员，可适当提高补助标准。

2.农村医疗救助制度的内容

2003年，民政部、卫生部、财政部颁布了《关于实施农村医疗救助的意见》，《意见》全面规定了农村医疗救助制度的基本内容。

（1）救助对象

农村五保户、农村贫困户家庭成员以及地方政府规定的其他符合条件的农村贫困农民。

（2）资金筹集

各地要建立医疗救助基金，基金主要通过各级财政拨款和社会各界自愿捐助等多渠道筹集。

（3）基金管理

地方各级财政每年年初根据实际需要和财力情况安排医疗救助资金，列入当年财政预算。中央财政通过专项转移支付对中西部贫困地区农民贫困家庭医疗救助给予适当支持。中央具体补助金额由财政部、民政部根据各地医疗救助人数和财政状况以及工作成效等因素确定。医疗救助资金纳入社会保障基金财政专户。各级财政、民政部门对医疗救助资金实行专项管理，专款专用。

（4）待遇支付

第一，开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗救助对象缴纳个人应负担的全部或部分资金，参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇。因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高，影响家庭基本生活的，再给予适当的医疗救助。第二，尚未开展新型农村合作医疗的地区，对因患大病个人负担费用难以承担，影响家庭基本生活的，给予适当医疗救助。第三，国家规定的特种传染病救治费用，按有关规定给予补助。第四，医疗救助对象全年个人累计享受医疗救助金额原则上不超过当地规定的医疗救助标准。对于特殊困难人员，可适当提高医疗救助水平。