中国社会救助制度中的生活救助制度主要是指最低生活保障制度。它是社会救助制度的重要组成部分。

（一）最低生活保障的含义及其基本原则[5]

最低生活保障是指国家和社会为生活在最低生活保障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质帮助的一种社会救助制度安排。最低生活保障的根本目标就是运用国家财力帮助那些低于当地最低生活保障线的贫困人口摆脱生活困境，使其达到最基本的生活水平。

作为“最后一道安全网”，最低生活保障制度的确立及其实施必须遵循一定的原则，包括生存保障原则、普遍性原则、与当地实际生活水平相联系原则、维护受助者尊严原则等。

1.生存保障原则

生存权是最低生活保障制度产生的基本出发点和立足点。生存权不仅是公民在现代生活中最重要的权利，也是公民享受其他合法权益的基础。因此，保障全体国民的生存权是国家和社会的自然职责与基本义务。最低生活保障制度就是为保障国民生存权而建立的社会保障制度。虽然各国或各地区确定的保障标准有所差异，但是能够维持受助者最低生活水准的原则却是一致的。换言之，贫困人口在获得最低生活保障救助后，能够避免挨饿受冻，并能够享受最起码的生活条件。

2.普遍性原则

尽管最低生活保障的对象是低于最低生活保障线的个人和家庭，但这一标准是开放的，社会成员不论其身份地位、有无职业，不问其性别年龄，只要生活陷入困境，都是最低生活保障的救助对象。也就是说，在最低生活保障制度下，全体社会成员一律平等。因此，它所起的“保底”作用是全体社会成员普遍使用的标准。

3.与当地实际生活水平相联系原则

确定科学合理的最低生活保障标准直接关系到最低生活保障制度的有效性。在中国这样一个幅员辽阔且经济发展不均衡的国家，制定一个全国统一的农村或城镇贫困线是不可行的。最低生活保障线要因地制宜，采取与当地实际生活水平相适应的原则。我国居民最低生活保障标准由地方政府自己确定，在制定过程中要遵循“既要保障贫困群体的最基本生活，又要克服依赖思想”的原则。保障标准既不能过高也不能过低，要采取适度的原则，起到真正解除贫困人口的生存危机，又防止懒惰的存在。

4.维护受助者尊严原则

在历史上，总把对贫困者的救助视为一种恩赐、施舍与怜悯，受助者以牺牲人格尊严为代价。然而，社会救助之所以在现代社会被上升到法律规范的层面，其所体现的恰恰是国家与社会对解决贫困问题的责任与义务，而接受救助则是社会成员在遭遇生活困境时应当享受的法定权益，这一制度的核心价值在于平等，即救助者与受助者的地位是完全平等的。因此，在实施最低生活保障制度时，不能损害个人尊严。否则，将会产生与建立这一制度的初衷相反的效果。

（二）城市居民最低生活保障制度

1.城市居民最低生活保障制度发展历程

伴随着城市经济体制改革以及产业结构调整的深入，城市中出现了大量的贫困群体。城市贫困群体的出现与扩大成为当时一个突出的经济和社会问题。而原来在计划经济时期形成的以“三无”人员为救助对象的社会救济制度难以发挥作用，这致使城市贫困群体的生存出现了危机。由于传统的社会救济保障范围窄、保障标准低，且大多属于临时救助，难以满足贫困群体的现实需求，因此亟待建立城市居民最低生活保障制度。城市最低生活保障是从地方试点的基础上逐步建立起来的，其发展历程可以分为四个阶段：

（1）创立阶段（1993～1995年）

在经济体制改革推进、城市贫困人口规模增加及传统的社会救助作用有限的社会背景下，上海率先开始建立城市居民最低生活保障制度，这标志着最低生活保障制度开始试点。为了解决城市贫困居民的基本生存问题，1993年5月7日，上海市民政局、财政局、劳动局、人事局、社会保险局、市总工会联合发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布自1993年6月1日起在全市范围内实施低保制度，标准为月人均120元。[6]在1994年召开的第十次全国民政会议上，民政部肯定了上海的经验，提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标，并部署在东部沿海地区进行试点。到1995年年底，全国已经建立低保制度的城市除上海、厦门、青岛、大连、福州和沈阳外，又有 6个城市建立了这项制度，分别是广州、本溪、抚顺、丹东、海口和无锡。[7]在这一阶段，最低生活保障制度的最初创建和实施基本上局限于少数城市中。

（2）推广阶段（1995～1999年）

1995年5月，民政部召开全国城市居民最低生活保障线工作会议，号召将这项制度推向全国。此后，经过一年多的努力，到1997年5月，全国已有206个城市建立了最低生活保障制度，约占全国建制市的 1/3。在这一阶段，制度的创建和推行已经成为中央政府民政部门的有组织行为。1997年9月，国务院发布了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发［1997］29号），明确要求在1998年底以前全国地级以上城市均要建立城市居民最低生活保障制度，1999年底以前全国县级市和县政府所在地的镇均要建立起这项制度，使非农业户口的居民得到最低生活保障。《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发［1997］29号）的发布有力地推动了最低生活保障制度在全国的实施。1997年，有275个市、204个县政府所在地的城镇都建立了城市居民最低生活保障制度，200多万城镇贫困人口的基本生活得到保障。[8]到1998年底，中国已经有4个直辖市、204个地级市、373个县级市和1121个县都建立了最低生活保障制度，分别占直辖市总数、地级市总数、县级市总数和县总数的100％、90％、85％和90％。[9]

（3）规范阶段（1999～2003年）

1999年10月1日，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，共17条，包括低保制度的管理体制、保障对象的范围、保障标准的确定及调整、审批程序、资金来源、法律责任等内容。这一条例还规定了政府对建立最低生活保障制度的财政责任与管理责任。《条例》的颁布与实施标志着城市居民最低生活保障制度进入了法制化的发展轨道，开启了中国社会救助制度发展进程中的一个重要里程碑。截止到1999年9月底，全国668个城市和38个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。全国享受最低生活保障待遇的城市居民为282万人，其中：传统的民政救济对象占21％，新增加的救助对象占79％。1999年1～10月，全国共支出最低生活保障金15亿元。在1999年1月1日中华人民共和国成立50周年前后，全国各地按照中央的统一要求，普遍将当地的最低生活保障标准提高30％。[10]2002年2月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于进一步安排好困难群众生产和生活的通知》，民政部也进一步加强了督查工作的力度，对各地的应保人数、资金安排和管理情况进行了一次全面的排查。低保资金由此全部纳入了包括中央财政在内的各级政府财政预算，具有了稳定的经费来源。2002年，中央财政拨款46亿元，省级及省以下地方财政安排预算资金62.7亿元，全年列入各级财政预算的低保资金为108.7亿元。保障对象迅速增加，2002年的保障对象为2064.7万人，截至2002年7月，全国城镇低保已实现了应保尽保。2002年5月，朱镕基总理在第十一次全国民政会议上的讲话中再次强调，要切实加强城市居民最低生活保障制度，尽快落实应保尽保；要加大财政投入，加强对低保资金使用的监管；要努力实现低保工作的规范化、社会化和信息化。[11]在这一阶段，城市居民最低生活保障制度运行有了法律依据，各地的低保工作进入规范化运行阶段。

（4）完善阶段（2003年～）

在这一阶段，城市低保制度实现了跨越式的发展并进一步完善。从2003年起，完善城市低保制度的重点走向了“配套措施”和“分类救助”。所谓“配套措施”是指以保证公民的发展权为目的，政府在医疗、教育、住房等方面给低保对象提供的优惠政策。所谓“分类救助”是将保障对象分为重点保障对象、特殊保障对象、基本保障对象，采取不同的救助手段进行救助。2004年，民政部颁布了《关于进一步加强和规范城市居民最低生活保障工作的通知》，积极推进“分类施保”，切实解决低保家庭的特殊困难，规范低保范围，切实做到应保尽保，规范低保标准，科学合理确定保障水平。2008年8月，国务院法制办公室公布的《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》中规定了专项救助的具体措施，与最低生活保障法律制度相衔接。2010年，民政部下发了《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》，进一步完善低保对象认定制度，进一步规范低保对象认定条件，进一步改进低保对象认定方法，做好低保对象认定排查工作。2011年民政部《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，对深刻认识规范城乡低保标准制定和调整工作的重要意义、准确把握城乡低保标准制定和调整的指导思想和基本原则、科学确定城乡低保标准制定和调整的方法、认真做好城乡低保标准的制定和调整工作作出了部署。2012年底，全国共有城市低保对象1114.9万户、2143.5万人。2012年，各级财政共支出城市低保资金674.3亿元，比上年增长2.2％。2012年，全国城市低保人均标准330.1元/月，比上年增长14.8％。2012年，全国城市低保月人均补助水平239.1元。

2.城市居民最低生活保障制度的内容

（1）救助对象

中国城镇居民最低生活保障制度规定的救助对象须具备三个条件：户籍条件（前提条件）、家庭收入（基本条件）和家庭财产（重要依据）。1999年，国务院颁布的《城市居民最低社会保障条例》第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。前款所称收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入，包括法定赡养人、抚养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金”。

2010年，民政部下发了《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（民函[2010]140号）规范了户籍的认定：在取消农业户口和非农业户口划分的地区，原则上可将户籍所在地为城镇行政区域且居住超过一定期限、不拥有承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城镇低保的户籍条件。对于户口不在一起的城市家庭，应首先将户口迁移到一起，然后再申请低保。因特殊原因无法将户口迁移到一起的，应由户主在其户籍所在地提出低保申请，其他家庭成员分别提供收入证明。原则上，户籍不在本地的家庭成员应申请享受其户籍所在地的低保待遇；特殊情况也可随户主一起申请享受居住地的低保待遇。申请享受居住地低保待遇的，应由其户籍所在地乡镇（街道）政府或村（居）民委员会出具未享受低保待遇的证明。

《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》进一步明确了家庭收入。家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入，包括扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的工资性收入、经营性净收入、财产性收入和转移性收入等。家庭人均月收入是否低于当地低保标准是能否享受低保待遇的基本条件。

《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》进一步规范、细化了低保对象的认定条件，增加了“将家庭财产作为认定城市低保对象的重要依据”内容，并对家庭财产做了如下规定：家庭财产指共同生活的家庭成员所拥有的有价证券、存款、房产、车辆等资产。对于拥有大额存款、有价证券、多套房产、机动车、经营性资产等财产的家庭，各地应根据财产类型规定不同的条件，并依据这些条件来认定低保对象。

（2）资金来源

城市居民最低生活保障制度的有效运行需要资金的持续供给作为必备条件。社会救助资金绝大部分来自于政府财政，政府财政资金安排大致存在三种模式：中央财政负担、地方财政负担、中央财政和地方财政共同负担。中央财政负担是指社会救助资金主要由中央财政拨款，地方财政负担是指救助资金主要由地方政府拨款，而大部分国家采用了中央财政和地方财政共同负担的方法。

1999年9月国务院颁布并于同年10月1日实施的《城市居民最低生活保障条例》第五条规定：城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠、资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。这一规定表明，最低生活保障制度是以地方政府为筹资责任主体的社会救助制度，地方政府财政应当承担全部责任。社会捐献构成了最低生活保障制度的补充供款渠道。

2000年，国务院明确提出：“各级财政要积极支持完善城市居民最低生活保障制度工作，努力增加投入，确保资金到位，对财政确有困难的地区，中央财政酌情给予支持。”从2001年开始，中央财政对低保制度资金投入开始常规化，财政补贴的比例由 20％上升到50％，对西部经济发展落后的地区，中央财政的补贴甚至占到当地救助资金的70％。中央财政对地方低保资金的补助金额一般随着各地最低生活保障标准的提高和保障人数的增加而逐年增加，中央财政对地方低保的补助金额是根据各地低保对象的人数、保障标准以及地方财政困难程度等因素综合考虑，但对具体的比例和资金下拨的时间没有明确的规定。

（3）保障标准

我国城镇居民最低生活保障待遇实行全额补助和差额补助制度，即根据受助者是否具有劳动能力和其他指标来划分。对于具有劳动能力的受助者，其真正从政府那里得到的救助金，并不是以当地的最低生活保障标准表现出来的现金金额，而是以低保标准减去家庭人均收入后得到的“差额”，再乘以家庭成员的人数。(www.daowen.com)

《城市居民最低生活保障条例》第六条规定：城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定。直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照前两款的规定重新核定。2011年5月，民政部会同国家发展改革委、财政部、国家统计局印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》（民发[2011]80号）。该《意见》要求各地科学确定低保标准的制定和调整方法，可以采用“基本生活费用支出法”、“恩格尔系数法”或“消费支出比例法”。

由于经济发展和居民生活水平的不断提高以及通货膨胀等因素的影响，最低生活保障的标准也应随之提高，保障标准呈现不断增长的态势。2003年，全国城镇低保标准是每人每月149元，2011年增加到每人每月296元，八年间增幅达147元，低保标准基本上在2003年的水平上翻了一番。其中，增幅最大的年份是2010～2011年，增长率达到17.9％。一些地区建立了正常的调整机制，以确保最困难群体的最起码生活能够在这一制度下真正得到保障。

（4）申领程序

社会成员享受最低生活保障待遇的权利，需要经过相应的四道严格的程序。

首先是主动申请。《城镇居民最低生活保障条例》第七条规定：申请享受城市居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的街道办事处或者镇人民政府提出书面申请，并出具有关证明材料，填写《城市居民最低生活保障待遇审批表》。2010年，民政部下发的《关于进一步加强城市低保对象认定工作的通知》（民函[2010]140号）中进一步规定，由街道、乡镇低保经办机构直接受理低保申请。受街道或乡镇低保经办机构委托受理低保申请的社区居民委员会，要将申请人提交的所有材料以及家庭经济状况调查结果全部上交到街道或者乡镇低保经办机构，不得自行作出不予受理或不符合低保条件的决定。

其次是接受调查。管理审批机关为审批城市居民最低生活保障待遇的需要，通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。申请人及有关单位、组织或者个人应当接受调查，如实提供有关情况。

再次是民主评议。对于低保申请人，由社区居民委员会成员、街道及社区低保工作人员、居民代表以及驻社区人大代表、政协委员等（总人数不得少于7人）进行民主评议，并当场公布评议结果。

最后是张榜公示。一般情况下，公示的范围限于低保申请人所居住的社区居委会，公示的内容限于拟批准享受低保的户主姓名、家庭人口数及享受金额。县级民政部门还通过随机抽查制度（对于家庭收入无变化或者变化不大的家庭每年复核一次；对于收入处于经常变动状态的家庭半年复核一次，抽查数量要求应分别不少于新申请低保家庭总数和已有低保家庭总数的20％），对低保对象实行动态管理。

（三）农村居民最低生活保障制度

1.农村居民最低生活保障制度的发展历程

在城市居民最低生活保障制度改革的进程中，一些地方也开始了农村居民最低生活保障制度的探索。农村最低生活保障制度的探索始于20世纪90年代后期。经过十多年的发展，农村最低生活保障制度已经进入全面发展的新阶段。农村最低生活保障制度经历了试点、推广和完善三个阶段。

（1）第一阶段：试点阶段（1994～1996年）

1994年召开的第十次全国民政会议提出，到上世纪末，“在农村初步建立起与经济发展水平相适应的层次不同，标准有别的社会保障制度”。自此以后，农村最低生活保障的试点相继在山西、山东、浙江、河北等省开展。同年，山西省阳泉市颁布了《阳泉市农村社会保障试行办法》，县、乡、村根据各自经济发展的不同状况，确定基本保障线，对生活在基本保障线以下的贫困户，以户建档，逐年核定，实行救助，使其生活水平达到基本保障线。

广西壮族自治区武鸣县于 1995年制定的农村最低生活保障制度已基本具备最低生活保障制度的框架。它规定“凡该县农村户口的孤老、残、幼或因病、灾等特殊情况造成家庭经济收入达不到最低生活标准的村民，即为保障对象。保障线的标准是每人每月40元，五保对象每人每月 65元。保障资金为县和乡镇分级负担，县财政负担65％，乡镇财政负担35％”。

1996年1月召开的全国民政厅局长会议首次明确提出了改革农村社会救助制度，积极探索农村居民最低生活保障制度的任务。会后确立了山东烟台市、河北平泉市、四川彭阳市及甘肃永昌市等发达、中等发达和欠发达三种不同类型的农村社会保障体系建设的试点县市。

（2）第二阶段：推广阶段（1997～2005年）

1996年年底，民政部在总结各地试点的基础上正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障体系建设指导方案》。《意见》要求积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度。《方案》就这项新的制度建设提出了原则性意见，主要就保障对象、保障标准、资金来源、分担比例、保障内容等方面做了规定。《意见》和《方案》的出台对农村最低生活保障制度建设试点在全国开展起到了指导作用，试点范围扩大到全国256个市县。到2001年年底，344万农民享受到了最低生活保障，受助人口占农业人口的0.4％；2002年召开的十六大提出：有条件的地方，探索建立农村养老、医疗和最低生活保障制度。此后的十六届四中全会和建设社会主义新农村有关文件也提出了同样的要求。十六大以来，农村最低生活保障的制度建设明显提速，2004年有1204个县（市）建立了农村最低生活保障制度，占全国县（市）的47％，496万农民享受到了最低生活保障，占全国农村人口的0.5％左右。[12]

（3）第三阶段：建立和完善阶段（2006年～）

2006年12月召开的中央农村工作会议首次明确提出要“在全国范围内建立农村最低生活保障制度。各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定最低生活保障对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”。

2007年5月23日，国务院召开常务会议，研究部署在全国建立农村最低生活保障制度工作。这标志着农村最低生活保障已基本完成试点探索的过程，进入了全面推进的新阶段。2007年7月11日，国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号），提出“建立农村最低生活保障制度的目标是：通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题”。这标志着我国统一的农村最低生活保障制度得以建立。

随着农村最低生活保障制度的建立，全国农村居民最低生活保障人数已由 2006年的1593.1万人增加到2010年的5214万人，四年间增长了227％。2010年全国共发放农村低保资金445亿元人民币，其中中央补助资金269亿元人民币；全国农村低保平均标准为117元人民币/人、月，月人均补助水平为74元人民币。不过，由于采用《通知》这一较低层级的立法形式，特别是建立农村最低生活保障制度实行“地方人民政府负责制，按属地进行管理”、“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主”等，这表明目前的农村最低生活保障制度在很大程度上还具有过渡性、探索性，建立统一、规范的农村最低生活保障制度尚任重道远。

2.农村居民最低生活保障制度的内容

2007年 7月 11日，国务院《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发[2007]19号）的目标是通过在全国范围建立农村最低生活保障制度，将符合条件的农村贫困人口全部纳入保障范围，稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。农村最低生活保障制度的主要内容有：

（1）保障对象

农村最低生活保障的对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。

（2）资金来源

农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求，经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。

（3）保障标准

农村最低生活保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并报上一级地方人民政府备案后公布执行。农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高适时进行调整。

（4）申领程序

首先是主动申请。申请农村最低生活保障，一般由户主本人向户籍所在地的乡（镇）人民政府提出申请；村民委员会受乡（镇）人民政府委托，也可受理申请。

其次是审核、审批。受乡（镇）人民政府委托，在村党组织的领导下，村民委员会对申请人开展家庭经济状况调查、组织村民会议或村民代表会议民主评议后提出初步意见，报乡（镇）人民政府；乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府民政部门审批。乡（镇）人民政府和县级人民政府民政部门要核查申请人的家庭收入，了解其家庭财产、劳动力状况和实际生活水平，并结合村民民主评议，提出审核、审批意见。在核算申请人家庭收入时，申请人家庭按国家规定所获得的优待抚恤金、计划生育奖励与扶助金以及教育、见义勇为等方面的奖励性补助，一般不计入家庭收入，具体核算办法由地方人民政府确定。

再次是民主公示。村民委员会、乡（镇）人民政府以及县级人民政府民政部门要及时向社会公布有关信息，接受群众监督。公示的内容重点为：最低生活保障对象的申请情况和对最低生活保障对象的民主评议意见，审核、审批意见，实际补助水平等情况。对公示没有异议的，要按程序及时落实申请人的最低生活保障待遇；对公示有异议的，要进行调查核实，认真处理。

最后是资金发放。最低生活保障金原则上按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放，也可以在核查申请人家庭收入的基础上，按照其家庭的困难程度和类别，分档发放。要加快推行国库集中支付方式，通过代理金融机构直接、及时地将最低生活保障金支付到最低生活保障对象的账户。