（一）社会救助的萌芽

社会救助是社会保障制度中最古老的项目。一般认为，它起源于原始社会末期人类出于恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援手的慈善事业。在美国的《社会工作百科全书》中提到了这样一些历史事实：公元前1750年，巴比伦汉谟拉比国王发布的公平法典中包括了要求人们在困难时互相帮助的条款；公元前1200年的以色列，犹太人就被告之，上帝要求他们帮助贫困者和残疾人；公元前500年，希腊语中意为“人类博爱行为”的慈善事业在希腊城邦国家里被制度化，以鼓励公民为公益事业捐款并且在供贫民使用的公用设施中备有食物、衣服和其他物资；几乎同时期，中国的孔子在《论语》中宣称人是通过“仁”这种表示爱心的方式来相互约束的社会人，“仁”通常表现为全心全意地帮助贫困者；公元前100年，罗马帝国确立了所有罗马公民在贫困时可得到贵族家族分发的谷物的传统。

从历史渊源看，西方国家虽然早已废除了《济贫法》，但是《济贫法》的遗风犹存。在社会救助制度历史上，它被认为是社会救助立法方面的一个重要里程碑。《伊丽莎白济贫法》所建立的社会救助制度，确立了现代国家干预社会问题的基本立场，即管制、改造和救济相结合，直到19世纪这一立场仍深刻地影响着西方国家的社会救济和社会管理。直到德国俾斯麦政府创建了社会保险制度后，以预防为主对付社会经济风险的新的社会保障手段很快在欧洲各工业国迅速流行开来。[2]到20世纪20年代，欧洲各工业国在不同程度上都已建立了社会保险制度，社会救助从观念到形式也相应地经历了一些重大转变。

中国的济贫思想可谓源远流长。在两千多年前的春秋战国时期，诸子百家就对济贫思想及其问题有着不同的表述。其中最为著名的是儒家的“民本”、“仁政”（主张政府积极介入）和“大同”（提倡民间互助互济）思想。尽管其目标重在社会控制，但确实精辟地概括出政府救助和社会援助这两种社会救助思路。墨子则主张“兼相爱、交相利”，提倡“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚”，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人”，“若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。若饥则得食，寒则得衣，乱则得治，此安生生”。墨家“兼爱”思想的重点是建立在“爱心”基础上的互助互济，是最具“社会性”的济贫思想。道家则主张“无为而治”。老子认为：“故圣人言：我无为而民自化，我好静而民自正，我无事而民自富，我无欲而民自朴。”庄子主张：“上必无为而用天下，下必有为为天下用，此不易之道也。”在济贫方面，道家实际上主张政府不要干预，宁愿以天地为宗，听其自然，崇尚以“道德”治天下。中国的儒家思想自汉朝开始就长期处于正统地位，故它对中国济贫制度的影响至深。中国古代济贫思想的一个显著特点就是国家的积极介入。济贫在实践上主要是以丰补歉式的储粮度荒。如汉朝就有由朝廷兴办的名为“常平仓”的仓储制度；到了隋朝，又有了以地方劝募为主的“义仓”；南宋年间出现了主要由社区管理、居民普遍加入的带有一定保险性质的“社仓”。除了这些仓廒制度之外，中国古代还有济贫、养老和育幼等慈善事业，最早可追溯到南北朝的六疾馆和孤独园。更为著名的则是唐宋年间的悲田养病坊，这种慈善机构最初为佛教寺院所兴办，后在官方扶持下得到了较大的发展，最后完全转到官府手中，改称“福田院”或“居养院”。宋朝年间出现了完全由民间乃至个人兴办，而且没有宗教背景的慈善事业，如范仲淹的“义田”和刘宰的“粥局”。前者是一个以庇护和造福宗族为宗旨的“家庭扩大化”模式的慈善事业；而后者则以社区居民为对象，以社区组织的方式进行慈善活动。这些组织主要为乡绅所掌握，并得到官府的认可和支持。明朝年间出现了最早的以民间互助为主的慈善社团——同善会。上述种种济贫实践在中国一直延续到现代，儒家的国家积极干预思想也一直得到贯彻。

从时间上看，中国历史上国家介入济贫发端于汉朝，比英国的伊丽莎白济贫立法要早一千多年。但是，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。同时，中国古代的济贫实践在传统上较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段。真正开启现代社会救助制度先河的是16世纪在欧洲出现的国家济贫制度（Poor Relief by State），1601年英国伊丽莎白一世制定的济贫法案，后世称《伊丽莎白济贫法》（The Elizabeth Poor Law）。

（二）社会救助的发展

工业化之前，所有的社会救济行为均具有下列特性：（l）恩赐性。宗教慈善事业以及民间其他的互济行为均带有施恩的色彩，我国古代关于“赐田”、“施粥”、“施舍”的记载足以见其恩赐性。（2）惩戒性。在工业化社会之前的人类历史中，占主流地位的意识形态和社会观念没有把对贫困者的救济看成是社会不可推卸的责任和贫困者应享有的权利。甚至，中世纪的受救济者在接受救济的同时要受到鞭打、切耳、关进牛栏等惩罚。（3）非正式性。古代的社会救助无论是从救济对象上，还是救助标准上都具有随意性、非正式性，面对大面积的贫困，政府和一些慈善者只能提供极为有限的物资。(www.daowen.com)

19世纪以来，西方社会已经完成了农业社会向城市社会的转变，城市流浪贫困群体主要是城市中的居民。随着失业保险制度、社会养老保险制度和医疗保险制度等社会保障制度的施行，国家基本上可以从积极预防的角度解决城市劳工群体的就业、养老和医疗等主要的人生风险，从而避免了大规模的城市流浪贫困人口的出现。社会救助则成为社会保险之外，由国家提供的化解居民基本生活所面临风险的最后一道安全网。

第二次世界大战后，西方国家社会政策又提升到福利国家的层次，开始把公民的社会权利作为继人身权利、政治权利之后的第三大权利并且逐步得到社会承认。西方国家普遍建立各种儿童福利制度、家庭津贴、年金制度以及医疗服务、公办教育、社会救济等全面的社会福利体制。社会承认国家和社会有责任和义务对社会弱者予以照顾，公民有权利享受社会福利。社会不再把流浪贫困等仅仅归结为个人原因，也不再实施对流浪乞讨人员的谴责和改造，社会对他们更多的是关怀和救助。

随着现代社会保障制度的发展，惩戒性的“济贫”行为逐渐被抛弃，贫民救济在概念上也逐渐被“社会救助”或“社会援助”所取代，“保障机会均等”、“缩小贫富差距”、“保证最低所得”等现代社会救助观念也日益深得人心并贯彻于各国的社会政策之中。值得注意的是，从“贫民救济”到“社会救助”并不是一个简单的概念替换，而是一种观念上的飞跃，其重要意义在于：第一，通过新的权利立法，公开承认贫困现象主要是由于社会原因造成的，一方面国家和社会对克服贫困负有责任；另一方面贫困者从国家和社会获得救助是自己的权利，不必带有任何附加条件。第二，社会救助强调建立被救助者的个案资料，以对症下药，根治贫困。第三，社会救助不但重视应急补救措施，而且尤其强调积极主动的援助扶持，如开发性扶贫等。也就是说，社会救助的目标越来越指向让每个社会成员都能获得生存和发展的最基本的条件。公民因维持不了最低生活水准而获得社会救助是公民生存权利的体现，每个公民都有权获得。政府不仅有责任关心贫困者的生活，而且有责任消除贫困的根源。国外有的学者将这种权利的实现称为“特定的平均主义”，即社会不仅要求一般购买力的分配，而且要求特殊物品、服务以及权利的分配，如获得最低水平的食品、医疗服务，以及住房的权利应该看做一项不可转让、不可交换的权利。在我国，公民的此项权利已明载于《中华人民共和国宪法》，对于维持不了最低生活水准的公民，如果经过申请、调查、确认，仍然享受不到社会救助，有权利提出申诉。

20世纪七八十年代，西方世界的经济进入“滞胀”时期，贫困问题日趋严重，社会救助制度的作用日益突出。负所得税制理论也是在这样的背景下提出来的。根据美国经济学家劳埃德·雷诺兹在《微观经济学》一书中的介绍，“超过一定收入水平的家庭交给政府所得税”，“收入低于一定水平的家庭，则从政府取得现金支付”，“负值和正值的税金，由国内税务局管理。这种不论其个人特征如何给一切贫困者有保证的最低的收入”的现金转移支付方式，即是“负值所得税”制度的基本思路。“负值所得税”制度为社会救助提供了经济上的有力保障，对进一步推进各国社会救助事业的发展具有重要意义。

综上所述，我们可以得出这样的结论：当今世界，市场经济国家都普遍建立了社会救助制度，它是一张确保最低生活标准的安全网，以保护每一个社会成员在因为各种主观的或客观的原因导致生计断绝时不至于陷入无助的深渊。社会救助由此成为一项维护社会稳定的基本的社会措施与社会政策。