（一）新中国成立前的社会保障立法

在旧中国，由于家族统治、社会制度不健全，社会保障立法并未受到重视，不存在全国性质的社会保障立法。但是国民政府统治时期，在国民党统治区和共产党领导的地区都制定过一些社会保障方面的法规或草案。中国共产党从开展革命斗争开始就提出了建立社会保障制度的主张，在革命根据地时期就出现了具有现代意义的社会保障制度。1922年8月，在中国劳动组合书记部拟定的《劳动立法原则》中就有关于社会保险的内容。1926年在第三次全国劳动大会上通过了《失业问题决议案》和《劳动法大纲决议案》，提出失业保障是工人应有的权利，国家设立劳动保险，保险费用由雇主或国家支出。1927年第四次劳动大会通过了《产业工人经济斗争决议案》、《救济失业工人决议案》、《手工业工人经济斗争决议案》，提出对生、老、病、死、伤残等进行全面保障的社会保障要求。1929年国民政府广东建设厅起草了《劳动保险草案》，主要对伤害保险和疾病保险进行了规定。1930年5月在全国苏维埃区域代表大会上通过的《劳动保障法》中规定了“保障与抚恤”和“社会保险”。1931年12月颁布的《中华苏维埃共和国劳动法》（1933年修改）指出“社会保险对于一切雇佣劳动者不论他在国家企业、合作社或私人的企业，不论工作时间之短暂，及付给工资的形式如何，都得施及之”。该法在1933年进行了修订，进一步提出社会保险对于凡受雇佣的劳动者，不论他在国家企业或合作社企业、私人企业，以及在商店家庭内服务，不论他工作的性质及工作时间的长短，给付工资的形式如何，都要实行。该法同时对于管理机构以及项目和待遇也做了初步的规定。稍后颁布的《中国工农红军优待条例》、《红军抚恤条例》、《优待红军家属条例》等对有关社会保障工作进行了规定。在抗日战争时期，各抗日根据地制定了《劳动保护条例》等法律，对抗战军人及家属的保障和劳工保护问题做了具体规定。第三次国内革命战争时期，1948年7月在哈尔滨举行了全国第6次劳动大会，通过了《关于中国职工运动当前任务的决议》，提出了有关社会保障的立法建议。同年颁布的《东北公营企业暂行劳动保险条例》在我国社会保险立法史上具有重要地位，是我国第一部劳动保险方面专门的单行法律。1949年又颁布了这一条例的实施细则和劳动保险基金试行细则、劳动保险会计办理试行细则等。这些新中国成立前的社会保障立法活动为新中国社会保障法律制度的建设奠定了基础。

（二）新中国成立后的社会保障立法

新中国成立后，党和政府才能真正地从全国范围出发来制定和实施社会保障法规。在新中国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定要在企业中逐步实行社会保险制度，从此开始了中国社会保障立法的进程。新中国成立以来的社会保障法制建设，大体可以分为创立、停滞、修补、改革四个阶段。

1.创立时期（1949～1966年）

这一时期中国初步制定了包括《中华人民共和国劳动保险条例》在内的社会保障政策和法规，初步形成了我国社会保障政策与法规体系，包括社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置四大部分的社会保障政策法规框架已经搭建完毕。1949年颁布了《中国人民政治协商会议共同纲领》，为新中国社会保障体系建立提供了最基本的法律依据。1950年颁布了《革命工作人员家属优待暂行规定》和五个关于军人优抚的条例，即《革命烈士家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命军人伤亡褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。此外还颁布了有关政府工作人员、女工作人员及国家机关工作人员的相关社会保险规定。1951年2月，政务院（国务院前身）颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，这一条例使暂时或长期丧失劳动能力的职工在生活上有了基本的保障。该《条例》对于生、老、病、死、伤残等情况的保险做了具体规定，并规定保险经费由企业负担，职工不缴纳保险金，劳动保险事业交由工会办理。在救济失业工人方面，政务院于1950年颁布了《关于救济失业工人的指示》，劳动部公布了《救济失业工人暂行办法》。1952年，政务院发布了《关于劳动就业问题的决定》。这些法令对于当时解决失业工人的困难和促进失业工人的再就业起了积极的作用。1955年颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》，建立了国家机关和事业单位工作人员退休养老制度。1956年通过了《高级农村合作社示范章程》，建立了农村 “五保”制度。1960年颁布了《关于全国农村卫生工作山西稷山现场会议情况的报告》及附件《关于人民公社卫生工作几个问题的意见》，建立了农村合作医疗制度。上述这些法规规章是当时中国社会保障制度实施的主要依据，构成了当时社会保障法规的基本框架，也为以后社会保障法律体系的进一步发展奠定了基础。这同时也反映了新中国成立初期中国社会保障法制建设的低层次性与分散性。

2.停滞时期（1966～1977年）

如果中国的社会保障法制建设沿着20世纪50年代开始的道路健康地发展下去，中国的社会保障法律制度或许已经走向成熟并趋向完善。但是，“文化大革命”使中国的社会经济制度和正常的经济秩序遭到破坏，社会保障制度也遭受到了严重的破坏，各管理机构被撤销，负责职工社会保险事务的工会被迫停止活动，负责社会保障行政管理的劳动部、民政部、卫生部、人事部门等长期处于瘫痪状态，社会保障工作基本无人管理，新中国成立以来建立的各种社会保障法律法规和制度实际被废止。1969年，由财政部颁发的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》否定了《中华人民共和国劳动保险条例》中的有关规定，规定企业停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资及其他劳保开支改在营业外列支。这导致了中国的劳动保险制度蜕变为“企业保险制度”，从而为企业保险制度后来所带来的一系列弊端埋下了祸根。

3.改革发展时期（1978～1990年）

1978年，党的十一届三中全会确定了改革开放的方针政策，我国的政治经济形势发生了根本性的变化，法制建设得到了重视。社会保障法制建设在这一时期也得到了一定程度的发展。在重建社会保障制度的同时，国家对社会保障法规进行了重新审议、修改和补充。1984年，十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，开始了以搞活国有企业为中心环节的经济体制改革，社会保障体制的改革也被提到议事日程。1985年9月，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中第一次明确提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等制度统一归并于社会保障制度中。国家对传统制度进行修正或完善，重建城镇劳动者的退休养老制度和统一军人抚恤优待制度，开始尝试着建立失业保险制度等。从1978～1989年，国务院先后制定了《关于工人退休的暂行办法》、《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于军队干部退休的暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》、《退伍义务兵安置条例》、《军人抚恤优待条例》、《女职工劳动保护规定》等一批法规，社会保障立法在适应经济体制改革中全面铺开。

4.改革完善时期（1990年至今）

20世纪90年代，我国加大了改革开放的步伐，并开始建立社会主义市场经济体制，社会保障制度也开始朝着社会化和制度化的方向发展，国家开始注重适应社会主义市场经济体制的社会保障法律制度的建设。在继续为国有企业改革做好配套工作的同时，明确了社会保障制度是我国社会主义市场经济框架的重要部分；在社会保障项目单项改革继续深化的同时，初步形成了我国社会保障制度改革的总体框架，明确了要建立适应社会主义市场经济的社会保障体系。从1990年开始，国家颁布了一系列的法律法规，如：《中华人民共和国社会保险法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《国有企业职工待业保险规定》、《关于深化城镇住房制度改革的通知》、《城市居民最低生活保障条例》、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》、《工伤保险条例》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》、《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》、《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》等。2010年10月28日，在历经近三年时间、共四次审议之后，全国人大常委会表决通过了《社会保险法》，并于2011年7月1日起施行。《社会保险法》的立法宗旨：一是规范社会保险关系；二是维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果；三是促进社会和谐稳定。《社会保险法》在国家立法层面上确立了国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。它确立了我国社会保险制度的基本方针：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应”，以法律规范化的形式建立起我国覆盖城乡全体居民的社会保险制度，凸显出养老医保“异地漫游”、养老保险“全国统筹”、社会保险保费强化征收、监管“盯牢”保命钱四大亮点，体现出统筹城乡的原则，突出了参保人员的合法权利，彰显了平等保障人民基本生存权利的精神。《社会保险法》以政策法律化、规范化的形式宣告了我国以政策为支柱的社会保险时期的结束以及以法律为支柱的社会保险时期的到来。

（三）新中国社会保障法的形式

所谓社会保障法的形式是指社会保障法律规范的表现形式，即有关社会保障的规范性法律文件。新中国社会保障法的形式包括以下几个层次或部分：

1.宪法

宪法作为国家的根本大法是制定社会保障法律、法规和实行社会保障制度的基本依据。2004年3月，十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案首次将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”载入宪法，表明国家已经明确了建立社会保障制度的目标。同时，现行《宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条还规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”，“国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属”，“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育”。《宪法》的这些规定，构成了中国社会保障法的基本渊源。

2.法律

这里的法律专指由国家最高权力机关及其常设机关即全国人民代表大会及其常务委员会颁布的规范性文件。法律又分为基本法律和基本法律以外的其他法律，前者由全国人民代表大会制定和修改，比较全面地规定和调整国家及社会生活某一方面的基本社会关系；后者由全国人大常委会制定和修改，通常规定和调整基本法律调整的问题以外的比较具体的社会关系。2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，2011年7月1日施行的《中华人民共和国社会保险法》是我国第一部专门规定社会保险制度的法律。此外，1990年12月28日第七届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国残疾人保障法》、1992年4月2日第七届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国妇女儿童权益保护法》、1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《中华人民共和国劳动法》、1996年8月29日第八届全国人大常委会第21次会议通过的《中华人民共和国老年人权益保障法》等都是我国社会保障领域的一些重要法律制度。

3.行政法规

行政法规是国家最高行政机关即国务院制定的规范性法律文件。关于社会保障方面的行政法规已有多部，比如2004年颁布的《劳动保障监察条例》、2003年颁布的《工伤保险条例》以及l999年颁布的《社会保险费征缴暂行条例》等。(www.daowen.com)

4.地方性法规、自治条例和单行条例

地方性法规是由省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会所制定的规范性法律文件。如1999年7月25日，浙江省第九届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《浙江省职工基本养老保险条例》。而根据宪法规定，民族自治地方的人民代表大会及其常委会有权依照当地民族的政治、经济、文化特点，制定自治条例和单行条例，如西藏自治区于1998年1月9日颁布的《西藏自治区实施（中华人民共和国残疾人保障法）办法》等。

5.部门规章和地方规章

部门规章和地方规章统称为行政规章。部门规章是指国务院各部委和某些其他工作部门发布的规范性法律文件，如原劳动和社会保障部2005年2月1日开始实施的《关于实施〈劳动保障监察条例〉若干规定》，民政部2007年7月颁布的《伤残抚恤管理办法》等。地方法规是指省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地和国务院批准的较大的市以及经济特区市的人民政府制定的规章，如北京市2007年颁布的《北京市城乡无社会保障老年居民养老保障办法》等。社会保障的行政规章在一定程度上弥补了法律空白，但由于立法层次过低，影响了社会保障的可靠性和权威性。

6.法律解释

法律解释是指国家机关的规范性解释，包括最高国家权力机关（全国人民代表大会及其常务委员会）的解释、最高国家行政机关（国务院）的解释、最高司法机关（最高人民法院、最高人民检察院）的解释，也包括地方国家权力机关和行政机关的解释。如 1996年11月12日颁布的最高人民法院《关于实行社会保险的企业破产后各种社会保险统筹费用应缴纳至何时的批复》等。

7.条约与协定

中国参加的国际组织（如国际劳工组织）所通过的国际条约与协定，经国家最高权力机关批准后即在中国生效，如1987年9月5日经第六届全国人民代表大会常务委员会批准的第69届国际劳工大会通过的第159号公约《（残疾人）职业康复和就业公约》等。经过立法机关批准或签署的公约，作为中国国内社会保障法的形式而存在，以保障其得以实施。

（四）现行社会保障立法存在的问题

虽然新中国社会保障法制建设历经半个多世纪，制定过多部社会保障方面的法律和法规，但从总体上看中国的社会保障法制建设还十分落后，这主要表现在以下几个方面：

1.缺乏整体规划，体系残缺不全

一方面，从宪法中的有关规定直接到国务院及其职能部门颁布的各种与社会保障有关的行政性法规、规章、制度，中间没有相应的社会保障法律承上启下，形成的是一种断层的局面。另一方面，虽然颁布了几部与社会保障有关的法律，社会保险、社会救助、社会福利等基本理念已经形成，但是还没有相应的比较完善的法律，部分社会保障项目仅仅依靠有限的暂行办法或通知、规定来实施，很明显反映出中国的社会保障法律制度的建设不仅缺乏整体规划，还缺乏体系。社会保障法制体系的残缺不全造成的是社会保障运行过程中无法可依或法律依据不足的局面。

2.社会保障的地方法规混乱

由于我国地区多样性的特殊国情和改革步伐渐进性等原因，社会保障制度改革及其立法走的是“中央试点指导，地方立法为主”的道路。这虽然在一定程度上有利于改革的进行，但其问题也是明显的。这种模式客观上形成了地区之间社会保障制度的不统一、法规混乱的现实状况。在没有权威性的社会保障基本法的情况下，地方法规具有较强的独立性，由此产生的后果就是社会保障的地方保护主义。社会保障的目的之一就是要用国民收入再分配过程中的平等来调节初次分配中的差别，从而减少社会矛盾，而地方保护主义显然与此相违背。

3.法律责任和制裁措施缺失，体系功能弱化

在我国已经制定的社会保障法规中普遍存在着对于违反社会保障法的行为无明确的法律责任为依据做出相应制裁的现象，无法确保社会保障措施的有效实施。目前在社会保障方面发生争议进行仲裁和提起诉讼时，由于社会保障法的立法层次低、立法滞后和已有法律规范的缺陷，仲裁机关和法院无法根据有效的法规对社会保障争议、纠纷进行仲裁和判决，部分争议处于无法可依的状态，违法者得不到法律制裁，逍遥法外。比如，针对现实中大量存在的挪用和挤占社会保障基金的不法行为，《劳动法》第74条规定：“任何组织和个人不得挪用社会保险基金”，但条文中没有明确制裁措施。再比如，《刑法》中也只对挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救助款物的行为做出刑法处罚，对挪用社会保险基金却没有详细规定。因此，我国社会保障体系功能弱化，不能产生较好的强制性作用，这是我国社会保障立法的明显缺陷。

4.社会保障法的效力层次不高

社会保障是一个国家社会经济生活的基本问题之一，社会保障法应该成为一个独立的法律部门来规制社会保障法律关系。然而从目前我国社会保障立法的现状来看，正在实施的社会保障规范性文件主要都是由国务院或各部委制定的行政性法规或部门规章制度，其立法的效力层次较低，我国社会保障法律制度的权威性、稳定性较差。