1955年以前的新加坡长期处在英国的殖民统治下，基本没有社会保障，只有小规模的社会慈善事业。[16]那时，新加坡人民的生活条件十分恶劣。为了摆脱英国的殖民统治和改善生活条件，新加坡工人多次发动反对殖民统治的罢工。[17]英国为了缓和民族矛盾，继续维护和延续其在新加坡的殖民统治，1950年有两位立法议员提倡建立一个旨在涉及一般工人的中央公积金制度。1951年5月17日，由两名立法议员倡议的《公积金法案》正式提交议会讨论。那时，政府设立一个退休福利委员会“以提出保障受薪人士退休福利的合意措施与可行性报告”。1952年2月27日，退休福利委员会建议对雇员实行强制性养老金制度。在这个制度下，雇员每星期缴纳6角钱，退休后可以在有生之年获得每月30元的养老金。1953年10月，退休福利委员会提出一个报告，建议设立新公积金制度，它规定：月收入少于500元的雇员，必须按月缴纳其薪金的50％作为公积金，而他们的雇主则为他们另外缴纳相当于其薪金的50％的公积金，那些收入超过500元的雇员则可以申请豁免。公积金存入中央公积金局中雇员的账户，存款享受利息，政府每隔6个月根据利息波动进行调整。这部分钱不得任意动用，公积金会员只有到法定退休年龄和意外丧失劳动能力时才可以由其指定的受益人领取。这个建议最终被政府接受，1953年12月通过了《公积金法令》。1955年7月，殖民地政府成立了专门管理中央公积金的中央公积金局。中央公积金局的成立标志着新加坡中央公积金型社会保障制度的正式建立。经过几十年的实践和探索，新加坡中央公积金制度不断扩展其保障项目，创新其投资方式，积极迎合经济社会发展战略，已经使新加坡人民普遍受益。它在保持社会稳定、促进经济发展和增强国民的凝聚力以及对新加坡的认同等方面起到了举足轻重的作用。新加坡中央公积金型社会保障制度经历的建立、扩张和完善的变迁过程不是偶然的，它是新加坡不同时期经济、政治、文化和社会因素综合作用的结果。

（一）经济因素

新加坡自治邦政府成立前后新加坡在经济方面困难重重。这主要表现在：第一，住房困难。1959年以前，殖民当局改良信托局成立32年来只建了2.3万个住房单位，当时新加坡有160万人口，住进国民公寓的只占人口的8.8％，90％以上的人口没有住房。狭窄拥挤的唐人街和落后简陋的马来西亚人村落构成了新加坡人居的主要特征。[18]第二，失业严重。1959年新加坡失业率达到了13.5％，1960年4月新加坡有失业人口45000人。第三，经济力量薄弱。1965年GDP为88.07亿新元，人均GDP只有1618新元；以转口贸易为主，物质生产体系极不发达；自然资源缺乏，在贸易方面奉行进口替代战略。经济方面的上述特点决定了新加坡当时面临的首要问题是生存问题。物质资料的生产是人类社会存在和发展的基础。所以，新加坡把发展经济作为政府的工作重点，实行了经济赶超战略和出口导向型发展战略。

中央公积金型社会保障制度变迁部分地反映了这段时期新加坡政府发展经济的要求。在经济赶超战略的影响下，改善社会福利的议题往往被搁置在一边，[19]因而中央公积金制度自1955年建立以来在大约10年时间都是单一的养老保障制度，在保障项目方面没有任何拓展。为了解决住房问题，中央公积金制度在1968年实施了“居者有其屋计划”。为了缓解经济方面的失业压力，中央公积金制度实行完全基金制，以凸现“效率优先”和“机会均等”的原则，这有助于鼓励人们勤奋工作，为自己和家人承担起基本的义务，从根本上弱化人们对政府的依赖意识。经济实力的增强离不开资本积累，中央公积金强制储蓄制度部分地增加了国内经济发展所需要的资金。

新加坡中央公积金制度建立之初部分地是为了解决经济中严重而紧迫的一些现实问题，发展到后来逐步部分地变成了一种经济调节的工具。比如，中央公积金总的供款率的变化、供款率在雇主和雇员之间分担比例的变动、账户种类的增加、投资工具的放宽、保障项目的变更等部分地考虑到了当时本国宏观经济状况、企业面临的国际竞争力等诸多经济因素。可以说，现实经济问题和经济运行状况始终是新加坡中央公积金制度变迁的一个决定因素。

（二）政治因素

新加坡中央公积金制度部分地是新加坡政治文明的产物。它的建立、完善与发展与新加坡的政治体制密切相关。

首先，高度集权的政治体制。新加坡独立后，人民行动党长期执政。虽然新加坡允许存在反对党，但人民行动党执掌的政府不准备给予反对党壮大的机会，反对党在财政、人员和活动上受到种种限制，形成了人民行动党长期独揽大权的局面。人民行动党高度集权的政治统治使利益集团的作用弱化或者丧失，政府在制定与福利相关的政策时受到的外部压力减少，使其拥有了更大的自主权。[20]强制性制度变迁是中央公积金制度变迁的主要特征。

其次，强大的权威领袖权利。中央集权制下的权威领袖人物在社会政治生活中发挥着重要的作用，他们在社会福利上的认识在很大程度上影响着该国和地区的福利政策，其意志决定着社会福利的内容和水平。[21]李光耀是新加坡人民行动党的缔造者，在人民行动党执政后出任内阁总理8次，历时31年5个月，在新加坡拥有很高的威望和权力，是当之无愧的“新加坡奠基人”和“新加坡奇迹的总设计师”。他的领导意识对于新加坡中央公积金制度的变迁有着巨大的影响。比如，在李光耀的治国之道中，经济建设始终被放在首位。因此，中央公积金制度在建立后有10年时间在保障项目上没有任何拓展。还比如，李光耀重视福利政策的激励作用，反对过分的横向再分配，认为这样会抑制竞争和主动性，因而就在其执政后继续推行了具有纵向收入再分配性质的中央公积金制度，这为中央公积金制度在新加坡经过政治变革后仍然能存在下来提供了政治保证。

再次，“国家合作主义”的政治意识。国家合作主义的内容是社会中各式各样的利益群体或个人按照一定的方式组成社会组织并以国家为中心形成一种特定合作的关系模式，其实质是国家介入社会的程度和发挥什么样作用的问题。在合作主义的国家中，国家在一切公共领域中都扮演了合作者与指导者的角色，它从不放弃介入社会的任何一个方面，这是它与西方国家有所不同的。国家合作主义可以超越阶级观念，是“各个功能不同但相互依赖、互相平等的社会组织为它们的共同目标——民族国家的富强而团结奋斗的一种国家意识形态”。[22]中央公积金制度的变迁部分地体现了“国家合作主义”的政治意识。比如，“居者有其屋”的公共建屋计划设立之初的目的之一就是为了增加不同民族、宗教、语言国民对新加坡的认同感。为了加强国民之间的代际联系，在公共组屋计划中政府提倡尊老爱幼的传统美德，鼓励多代同堂或已婚子女与父母毗邻而居，以便生活上相互照顾和共享天伦之乐。房屋发展局专门设计出适合几代同堂居住的住宅，在售价、地点和房屋选择等方面给予优惠。为保持组屋区内各民族人口的平衡，加强民族团结，政府对组屋区内各民族居住人口的比例做了严格的规定。中央公积金长期以来坚持实行完全基金制以强调自我保障也有避免代际冲突、加强代际合作的考虑。可见，高度集权的政治体制、强大的权威领袖权力和国家合作主义的政治意识在新加坡中央公积金制度变迁中起到了重要作用。

（三）文化因素

新加坡中央公积金制度有明显的儒家文化烙印，这与儒家文化在新加坡的发展壮大是分不开的。(www.daowen.com)

早在开埠之前，儒家文化就由华人移民带到新加坡岛，在那里深深扎根，传承延续，发扬光大。但由于新加坡长期受到英国的殖民统治，儒家文化并没有得到更多的官方重视。新加坡自治和独立后实行开放政策，强调东西方文化的融合，充分吸收西方文明的长处。新加坡在这段时期内注重提倡的是在各民族固有的文化基础上形成一种新的多元化的新加坡文化。这种文化战略使新加坡在经济发展过程中受到了西方某些不良文化的影响。20世纪80年代初，新加坡不断提出要加强思想道德教育，大力倡导儒家文化，并把其作为社会的道德标准。新加坡吸收儒家文化的精华，摈弃儒家思想的糟粕，在新加坡大力倡导儒家文化的伦理思想。李光耀执政期间，他对儒家文化中的“忠、孝、仁、爱、礼、义、廉、耻”做了符合新加坡实际的现代意义上的阐释，并倡导其应该成为新加坡人民共同奉行的价值观。所谓“忠”就是忠于新加坡，把自己的命运和新加坡的命运联系在一起；所谓“仁爱”就是反对人与人之间的冷酷无情，主张关心他人，富有同情心和友爱精神；所谓“礼义”就是注重友谊，以礼待人，使礼貌成为文明社会的一部分；所谓“廉”就是政府官员要清正廉洁，克己奉公，防止腐败；所谓“耻”就是要有羞耻之心，防止道德堕落。1998年后，新加坡在继承和吸收儒家核心价值观念的基础上开始强调“亚洲价值观”。1991年1月新加坡发表《共同价值白皮书》，提出新加坡社会的五大价值观：国家至上，社会为先；家庭为根，社会为本；关怀扶持，同舟共济；求同存异，协商共识；种族和谐，宗教宽容。不难看出，这五项“共同价值观”在许多方面都吸收了儒家伦理中的有益成分。[23]

儒家伦理思想对新加坡中央公积金制度的影响体现在许多方面。中央公积金坚持实行基金制度与新加坡提倡的“忠”有很大关系，它强调了个人的责任和义务，而不把社会保障推向国家和社会。新加坡政府实行的“居者有其屋”的公共建屋计划的目的之一就是强调新加坡国民对新加坡的认同感和归属感，也与其倡导的“忠”有很大关系；在公共建屋计划中，直系家庭中的两名或两名以上的家庭成员可以联合动用他们的普通账户中的存款来购买组屋。在家属保障计划中，新加坡中央公积金局为其遇到意外、终身残废或死亡而没有付清住屋贷款的公积金会员的家属提供其会员没有支付的款项，帮助其家属渡过难关。新加坡的教育计划规定公积金会员可以使用普通账户中的公积金存款来支付其本人或子女在新加坡本地的大（专）学全日制的教育费用，但学生在毕业后需要归还该款项及利息。在填补最低存款计划中，当父母年龄超过55岁而公积金账户不足时，子女可以为其填补账户。公共住屋计划、家属保障计划、教育计划和填补最低存款计划都在相当程度上体现了儒家伦理的“孝”和“仁爱”思想。从中央公积金的管理体制可以看出儒家伦理“廉”、“耻”观念的痕迹。中央公积金采取行政管理与具体业务管理相分离的管理体制。而且，中央公积金局组成由各方代表参加的董事会，领导成员中包括政府代表、雇主代表、雇员代表和专业人士代表，这些都在一定程度上减少了中央公积金被挪用、贪污的概率，强化了其管理方面的监督功能，也在一定程度上体现了儒家文化中的“廉”、“耻”观念。新加坡中央公积金局廉洁高效的管理是中央公积金制度成功运作的条件之一。

正如诺思所认为的那样，文化是制度变迁的最终决定力量。儒家伦理思想为新加坡中央公积金制度的变迁提供了肥沃的文化土壤。

（四）社会因素

新加坡不同时期的社会状况在中央公积金制度的变迁中也得到了一定程度的体现。

新加坡是个移民国家。在英国的殖民统治时期，英国殖民当局招收大量的劳动力，华人、印度人、马来人、武吉斯人、爪哇人、阿拉伯人、亚美尼亚人等大量涌入新加坡。由于是个移民国家，新加坡在自治并独立初期，许多居民只把新加坡当作居住地，缺乏对新加坡的认同感和归属感。公共建屋计划就是在这种背景下出台的，前面已经提到该计划是增强新加坡国民认同感的方式之一。其实在新加坡国家合作主义政治意识和儒家文化伦理思想的影响下，中央公积金制度后续出台的许多保障计划都充分考虑了新加坡是个移民国家这个因素。

新加坡是个多民族国家。这与新加坡是个移民国家有着必然联系。华族、马来族和印度族一直是新加坡的三大民族。中央公积金在出台相关保障项目时注意促进民族团结，尽量为不同民族之间的和谐相处创造良好的社会保障方面的政策环境。比如前面已经提到的政府对公共组屋区内各民族人口居住比例的规定，以及公共组屋区内幼儿园学龄儿童的构成也要考虑到不同民族的比例，都是中央公积金制度试图协调民族关系的一些举措。

新加坡是个多宗教国家。佛教、道教、伊斯兰教、印度教、天主教、基督教、耆那教、锡克教、犹太教、拜火教、天理教、巴亥教等都在新加坡有信徒。这样一来，新加坡就形成了许多不同派别的宗教团体。新加坡政府的有关法令鼓励各宗教团体从事社会福利和慈善事业。新加坡宗教团体提供的社会福利和慈善事业主要有：为残疾人提供的慈善服务，为贫病老人提供的慈善服务，提供一般的卫生、家庭与社会福利服务和慈善服务，专门为母亲和少年儿童提供的慈善服务。[24]这些由宗教团体举办的非强制性的社会福利和慈善事业是新加坡非正式社会保障制度的重要组成部分，它对由政府举办的强制性的中央公积金型社会保障制度提供了必要的和有益的补充，减轻了中央公积金社会保障制度在保障内容和保障程度方面的压力，是中央公积金制度渐进变迁的一个社会因素。

人口因素的变化也在某些方面对新加坡中央公积金型社会保障制度变迁产生了影响。这主要体现在中央公积金的某些项目会随着人口生育率和人口年龄结构的变化而进行调整。也就是说，人口生育率和人口年龄结构的变化在一定程度上影响了中央公积金型社会保障制度的变迁。新加坡独立建国后经历了人口总和生育率由高到低的变化过程。新加坡在1965～1970年间人口总和生育率维持在较高水平上。1965年和1970年新加坡人口增长率分别达到了 2.5％和 1.6％，新加坡面临着较大的人口数量压力。为了减轻人口增长过快的压力，新加坡政府推行了限制生育政策，提倡晚婚、少生和小家庭模式。为配合上述生育政策的实施，中央公积金制度对晚婚、晚育和少生的家庭给予分配住房方面的优惠。限制人口的生育政策有效地减缓了人口增长的压力，但是却使人口总和生育率在1980年前后低于更替水平，新加坡政府又转而实行鼓励生育政策。新加坡的人口在面临总和生育率逐年下降的同时也面临着人口的日益老龄化。新加坡在1999年步入老年型社会，65岁以上老年人口比重及其预期寿命都在逐年增加。为应对人口老龄化，中央公积金也采取了一些相应措施。比如，中央公积金制度在1995年7月实行了最低存款计划并对其最低存款进行逐年调整；新加坡政府在2000年宣布实行老年人口健保双全计划；2002年9月实行了老年盾计划等。

总之，移民国家、多民族国家、多宗教信仰国家以及人口方面的少子老龄化这些基本事实成为新加坡中央公积金制度变迁的主要社会决定因素。