在社会保障制度的萌芽阶段，社会保障多为非正式的制度安排，而正式的制度安排较少。

（一）民间慈善

作为一种行为，慈善所表现的基本特征就是以积德行善为宗旨；作为一种事业，慈善所表现的基本特征乃是以调节、和谐、补救、福利社会与人群为目标。[8]

当有人受到饥寒或疾病的威胁时，其他人会给予衣食等方面的帮助。后来，社会用成文或不成文的社会规范将其固定下来，便有了慈善事业。在现代社会保障制度产生之前，世界上很多国家都有民间人士举办的慈善活动和慈善组织。例如，在1657年，美国波士顿就出现了民间的苏格兰人慈善协会，由居住在波士顿市的27位苏格兰人组成，开展多种济贫活动。18世纪初，英国出现了拥有资本金超过10万英镑的大型慈善基金会，其中最大的慈善机构“仁爱公司”所拥有的资本金高达60万英镑。[9]中国慈善思想源远流长，如儒家讲“仁爱”，道家讲“积德”，墨家讲“兼爱”，佛教讲“慈悲”，各流派的表述虽不尽相同，但义理相同，都蕴含着救人济世的人道理念和道德准则。这对中国社会慈善事业的兴起、发展产生了持久而深远的影响。中国历史上慈善活动主要由乡绅、官僚、地主发起，具有地域性，主要内容包括赈灾、济贫、慈幼（养育孤儿、弃婴）、养老、恤病、助丧等。历史典籍中不乏慈善典型的记载。比如，盛唐时期，比较有影响的民间私人赈济的慈善活动也开始涌现了。“魏州饥荒，父子相食。张万福不忍乡闾蒙此灾厄，便与兄长商议，将米百车馕之。”[10]再如宋代范仲淹的“义庄”、刘宰的“粥局”、朱熹的“社仓”等，明末清初在江南先后出现的同善会、广仁会、同仁会或善堂等民间慈善团体，清末大慈善家熊希龄举办的慈幼局，等等。香港著名的慈善机构东华三院是在1851年由部分华人创办的广福义祠的基础上发展起来的，一百多年来，一直面向香港地区有需要的人士提供医疗服务、教育服务及其他多种福利服务。[11]

（二）宗教慈善

宗教使得社会成员之间自发的互助互济的保障行为规范化，以宗教为载体来成就宗教慈善事业。当然，宗教慈善事业也是宗教对人民实行精神统治的重要手段之一。

在欧洲历史上，慈善曾是社会保障的代名词，而宗教则是慈善之母。[12]慈善活动与宗教的联系非常密切，尤其是佛教、基督教、天主教对慈善事业的影响最为深远。自从公元1世纪基督教兴起以来，资助慈善活动成为基督教所宣扬的一项道德上的义务。基督教的教义告诫人们：活着的人有捐助慈善活动的义务，要人们以实际的捐赠行为来洗刷其罪恶，鼓励人们从事慈善捐助活动。在西方，慈善捐赠的管理也被置于基督教会及所属机构的掌控之下，教会组织开办孤儿院、医院、学校以及其他类似的机构，组织开展救灾、济贫、施医给药等慈善活动。[13]公元 476～1453年，中世纪罗马教廷天主教堂曾经实施过制度性的广泛的慈善济贫活动。在中国，佛教自西汉后期传入后发展很快。从魏晋南北朝到盛唐，随着佛教的广泛传播，佛寺众多，寺庙遍布大江南北，寺庙经济实力雄厚，佛教慈善事业随之兴盛起来。到宋朝以后，佛教慈善事业涵盖了包括养老院、孤儿院、养病院，以及救灾、济贫、收容难民等慈善组织。现今，虽然宗教慈善的地位有所削弱，但是作为非政府保障不可缺少的力量仍然发挥着募捐和扶贫救济的重要作用。

（三）社会互助

为了得以生存和抵御风险，社会成员之间的互助行为由来已久。在资本主义发展的初期，产业工人自发形成互助组织对抗失业、工伤、疾病等劳动风险成为早期社会保障的表现形式之一，也为后来的社会保险制度的产生和形成提供了组织经验和基础。

17世纪末，在英国、德国等工业化国家先后出现了互助互济基金会。这是由产业工人自发组织起来的互助互济组织，会员定期缴纳一定的会费，形成基金，当会员遭遇失业、工伤、疾病、死亡等劳动风险而失去收入时，由基金会为其提供生活救济、医疗津贴、丧葬费等物质帮助。在德国，到1880年年底，互助基金会已经发展到6万名会员，到1885年年底，增加到73.1万名会员。在英国，因为资本主义发展较早，从17世纪末开始，面对贫困和大机器工业生产伤害的威胁，产业工人开始自发组织小范围的内部互助组织，如“友谊会”、“工会俱乐部”等。“友谊会”的成员多是同一行业的技术工人，会员定期缴纳一定的会费，在会员个人遇到伤、病、老、死时，由“友谊会”提供救济，如生病可得到津贴，年老可得到年金，死亡可得到一定的丧葬费等。“友谊会”的组织形式较多，共同的宗旨是“遭遇不幸时互相支援，共同娱乐，互相教育”。“友谊会”在19世纪得到较快的发展，成员总数达到450万人，接近当时英国男子人数的一半。“工会俱乐部”在维护会员利益、提供救助等方面也起到了积极的作用。通过会员缴纳会费，建立工会保险基金，对生病和工伤的职工提供救济，对退休的职工发放养老金、提供死亡丧葬费，对失业工人提供救济，对罢工及劳资纠纷提供资助。据1902年11月英国贸易部劳工记者调查，在英国100家最大的工会组织中，用于失业、疾病、养老金和丧葬的费用占会费开支的60.8％，劳资纠纷资助开支占19.4％。至1904年，参加工会保险基金的人数达240万人。但“友谊会”与“工会俱乐部”的成员主要为收入较高的技术工人，低收入的普通工人因无力承担会费而难以加入基金会。[14]

（四）官方济贫

1.英国的济贫制度

英国在济贫制度发展中起到了非常重要的作用。1601年，英国政府颁布的《伊丽莎白济贫法》（旧《济贫法》）是社会保障历史上第一个通过国家立法干预贫困救济、确立济贫制度和政府组织社会保障项目的重要标志，是社会进步与克服贫困的制度安排，是西方国家介入社会保障并由政府承担对弱势人群保护责任的历史源头。[15]

（1）英国济贫制度建立的背景

中世纪末期至文艺复兴之初，随着资本主义工商业的发展对生产资料的需要，英国16世纪开始了圈地运动。圈地运动改革了英国的土地制度，同时也促进了英国资本主义经济的发展，许多人被迫同生产资料分离，成了不受法律保护的无产者而被抛向劳动力市场。其后，西欧其他国家也相继进行了性质类似的土地制度改革，使其劳动力与土地资源等相分离。随着工业化与城市化的发展，许多丧失了土地的农民成为自由劳动力。大量的自耕农和佃农失去了赖以生存的土地，许多人开始流入城镇，并沦为城镇贫民和城镇乞丐。贫困、失业、流浪等社会问题日益严重，英国政府甚至通过了有关禁止流浪的法令，规定极其残酷，激起了人们的不满和社会动荡。

随着社会不断发展和民族国家地位的崛起，各种宗教或世俗的慈善事业无力满足社会上的保障需求，为了稳定社会秩序，需要国家出面干预。国家的介入使救济行为成为政府的一项社会政策。为了安抚饥贫者、巩固阶级统治，国家和政府取代教会成为社会保障的主要责任人，国家开始承担克服流浪者贫困的义务，政府开始依法举办济贫项目。

（2）《伊丽莎白济贫法》的内容(www.daowen.com)

1531年，英国亨利八世颁布法令，规定地方政府对其辖区内的老弱贫民要进行调查登记，颁发许可证，允许其在指定辖区内行乞；1536年英国又颁布法令，建立一项由政府主办的公共救济计划，责令各教区负责供养在该区住满三年又不能工作的贫民；伊丽莎白在位期间的 1563年国会通过济贫法令，规定每户居民要依财产状况收缴税款以救济贫民；1597年，英国颁布法令规定教堂设立救济院，以收容不能工作的贫民。[16]

为阻止劳动力流动，稳定社会秩序，消除失业、流浪和贫困现象，1601年，英国伊丽莎白王朝颁布了《伊丽莎白济贫法》，史称旧《济贫法》。《伊丽莎白济贫法》的颁布是以这之前的各项法令为基础的，其主要内容有：[17]

①全国普遍设立收容贫民的济贫院，强调对贫民实施救济是每个济贫区的责任，并通过委任贫民救济官的方式建立起全国范围的地方济贫行政体系；

②征收济贫税，并确定了从富裕的地区征税补贴贫困地区的转移支付方式；

③建立贫民救济院（poorhouse）、贫民习艺所（workhouse）、教养院（a house of correction），对丧失劳动能力的穷人（包括老人和病残的人）实行救济，组织有劳动能力的贫民和孤儿通过劳动和习艺而自立，对具有劳动能力却逃避劳动的懒人实行惩罚；

④对无劳动能力的老弱病残者，通过院内收容和院外救助两种方式进行救助；

⑤对失依儿童，以孤儿院收养、家庭补助、家庭寄养等方式进行抚养。

当时的英国还是一个以农业经济为主体的社会，英国政府认为将劳动者束缚于其所属的教区较之使其背井离乡、四处流浪更有益于其本人和社会。所以依据《济贫法》，英国政府重新划分了15000个教区，加强了中央政府的社会行政管理职能，利用国家机器来解决社会剩余人口问题和贫困问题，建立了地方政府和教区合作的一系列社会保障项目。[18][19]

旧《济贫法》在客观上促进了社会保障形式的重大变化，其最大特点是确认国家负有救济贫民的责任。[20]这种保障形式是与前工业化社会结构和当时的生产力发展水平相适应的。旧《济贫法》在现代社会保障发展史上具有重要意义，它以立法的手段，征收济贫税，救济贫困者，保障或强制贫困者就业，开创了通过国家立法推动社会保障事业的先例。

（3）英国济贫制度的发展

圈地运动和产业革命的进一步发展造成了更多的离开土地、失去生活来源的贫民，加剧了社会矛盾。到19世纪初，有工作能力的人口中接受救济的比例又大幅度增加，这同时也使得政府的财税负担加重。为了解决问题，同时又能稳定社会，英国议会于1834年通过了《济贫法》修正案，又称新《济贫法》。

新《济贫法》承认要求社会保护是公民的合法权利，社会负有保障公民生存的义务，认为政府有保障公民生存的义务，政府有责任维护公民的权利。具体而言，无论是“诚实的穷人”与“懒惰的流浪汉”，他们都是工业化的牺牲者，都属于“穷人”的范畴。 [21]另外，新《济贫法》实施了保证国家干预和政府介入对社会弱势人群的救助的措施，强调政府统一管理济贫工作，将济贫权力集中到政府、集中到中央，在地方一级废止了原来由各教区掌握的济贫行政管理权，就近合并成立“济贫协会”，使济贫的基层管理扩大为较大的地方单位；在联邦一级实行中央督导制，成立济贫法实施委员会。[22]但是，新《济贫法》对接受救济的条件的规定更加严格苛刻，降低了济贫院的福利水平，加入了歧视被救济者的内容。比如，取消了对有工作能力的人提供济贫院之外的救济，申请救济的有工作能力的贫困者必须住入济贫院并从事苦役般的劳动，强迫需要救济的贫民重新回到贫民艺习所，实行残酷的苦役制度等。[23]

新《济贫法》是对旧《济贫法》的修订，二者使得社会慈善救济事业转化为以国家为责任主体的政府救济，确立了国家承担社会保障责任的使命，为欧洲其他工业化国家建立类似的社会保障制度提供了制度借鉴。欧洲其他国家在土地革命后也都实行了与英国类似的贫民救济计划，如瑞士在1847年和1871年分别制定、修改了《济贫法》，法国也发布了一些济贫法令，1763年、1854年瑞典和荷兰分别制定了济贫法。[24]《济贫法》在欧洲的普遍颁布、实施使得互助救济向社会救济转化。

2.中国早期的官方济贫制度

在现代社会保障制度建立之前，中国的执政者也实施了一些济贫政策措施。虽然与英国不同，历代王朝实施的济贫措施均缺乏法律依据，[25]但是这些措施仍有着很深的影响和很高的参考价值。

中国的灾害救助已经存在了三千多年，现金援助、实物援助与以工代赈是历代统治者一直奉行的三大救灾方略。中国的优抚制度在周武王伐纣时就产生了，供养孤寡老幼的福利性措施亦源远流长，历史上应对灾荒的仓储后备更是具有积极意义的社会保障措施。例如，历代王朝均把防灾、抗灾救荒、救济灾民作为政府的重要责任。中国在春秋时期就形成了救济灾民的一系列措施，如赈济、调粟、放贷（国家放贷支持恢复生产）、养恤（施粥、居养）、蠲缓（减轻灾民的租赋和力役），历经数千年，直至清代，不断发展完善。再如，中国的仓廪制度产生较早并不断完善。在汉代，就出现了由政府建立的“常平仓”，进行平粜赈济灾民，从此确立了古代仓廪制度。北齐时开始出现义仓，到隋朝建立起一套义仓粮入库、储蓄、管理和赈济制度。如隋代义仓制度规定：每年秋熟时节，据民间各户的贫富状况，纳粟、谷、麦入义仓，上户一石，中户七斗，下户四斗储之里巷，备凶年济灾之用，不得挪作他用。到了唐宋时期，义仓和常平仓的仓廪制度有了较大发展，宋代还设惠民仓。在清代，州、县设常平仓，市、镇设义仓，乡村设社仓，而且还根据各地人口数量、繁荣程度等确定粮食储备数量，地方政府必须按照规定足额储备粮食。[26]除了社仓和有的义仓主要由民间兴办外，仓储一般由官方主持，仓谷来源主要有罚锾银两籴入、绅民捐输、按亩摊征、官府捐谷、官款籴入、盐商报效、截留漕米等项。义仓、常平仓和惠民仓等的备荒救灾的仓廪制度对于救济灾民、恢复生产、稳定社会发挥了重要作用。此外，在中国，历朝历代封建政府都采取了一些对老弱贫病群体救济与养护的措施。春秋战国时期就有了使鳏寡孤独废疾者皆有所养的仁政。之后，从唐代的悲田养病坊，南北朝时期的六疾馆和孤独园，到宋朝的福田院、居养院、安济坊、举子仓和慈幼局，再到明清时期的养济院（堂），都是政府举办的救济收养贫困、鳏寡孤独、病残者的济贫机构，为贫苦无依者提供基本生活保障。[27]