（一）有利于促进劳动力自由流动

商品、服务、劳动力和资本的自由流动是经济一体化的基本内容。这些要素跨国流动的日益频繁需要跨越国界的社会政策，因此欧盟社会政策应运而生。当然，欧盟社会政策发展起来后，其主要的功能也在于保障上述要素的自由流动，从而保障经济一体化的顺利推进。

欧洲一体化发展的基础是经济一体化，而劳动力的自由流动是经济一体化的基本要求，也是经济一体化的重要内容之一。在经济一体化发展过程中，共同体将实现商品、劳动力、服务和资本的自由流动作为建立共同市场的主要内容来推动。1985年，欧盟委员会提出了关于建立内部统一大市场的白皮书，其中在建立共同体内部统一大市场方面提出了近300项具体措施，确保实现商品、人员、资本、服务四大要素的自由流动。^[5]同年12月，白皮书得到了部长理事会的批准，从而确认了四大要素的自由流动。

从市场经济的角度讲，生产要素的自由流动是实现资源合理配置的市场要求，也是保证经济正常运行的关键环节。共同体要在各成员国之间实现经济的整合，建立统一的内部市场，就意味着必须要在所有成员国内部取消各种阻碍生产要素自由流动的障碍，保证各要素在市场经济规律支配下自由流动，寻找经济效益最大化的要素组合，并在此基础上逐步实现规模经济效应。^[6]整个过程既需要充分发挥市场规律的作用，同时也需要对规律之外的因素进行干预，而欧盟社会政策正好在保障要素的自由流动尤其是劳动力的自由流动方面，能够发挥非常积极的作用。

具体来讲，第一，保障出入境自由。在欧洲经济一体化发展过程中，共同体逐步取消了对工人自由流动的入境限制。1961年，共同体在工人自由流动方面作出了规定，要求给予在本国就业的他国公民以国民待遇，相应的，也不得限制本国公民选择到他国工作的自由。1964年，共同体又将工人自由出入境的范围进一步扩大，包括跨境地区从业的公民、季节性工人等“临时性”工人；同时在该领域的管理程序上作了一些简化。上述这些做法不仅在法律上保障了工人出入境的自由，也在程序上方便其流动。

第二，逐步统一职业资格认证。共同体虽然通过发展共同的职业教育和培训政策在职业资格认证方面取得了一定成效，但是整体的发展速度非常缓慢。例如，1989年共同体发布的关于高等教育与三年以上职业培训资格的互认指令，直到1996年仍然不适用于比利时、希腊等国。因此，欧盟又专门发布了《教育、培训、研究：对于跨国流动的障碍》的绿皮书，要求在各成员国之间加强该领域的合作。^[7]在此基础之上，成员国在职业资格认证方面终于在20世纪90年代后期达成一些共识。

第三，为流动工人提供就业服务。制约共同体工人跨国流动的重要因素是缺乏对就业信息的了解。为此，早在20世纪70年代初，共同体就在提供跨国就业服务方面提出建立欧洲国际就业空缺与申请清算系统（SEDOC），从而为流动工人提供清晰的就业空缺和工作信息，这极大地方便了工人就业。1993年，欧盟进一步将系统升级为计算机化的“欧洲就业服务”（Eures）。新系统便利了欧洲公民的跨国就业流动，受到了欧洲民众的广泛欢迎。据统计，仅1997年一年，该系统就促成了50万份就业合同的签订，这其中有很多就属于跨国就业合同。^[8]

第四，保障流动工人的社会权利和利益。在《罗马条约》签订之后，共同体成立了一个专门委员会，主要职责是审查制约工人自由流动的法律和行政限制，从而在法律上保障流动自由。随后，委员会在1958年发布了两项规定，要求成员国对跨国就业公民及其家属的社会保障问题作出具体的安排。进入20世纪70年代后，共同体对原有的指令进行了调整，又发布了两项新的管理规定。这两个法规分别按照死亡、疾病、伤残、工伤、失业、年金、家庭补贴和儿童补贴等7个社会保障内容，对跨国工人的社会保障作出了比较全面的安排。^[9]此后，共同体在20世纪八九十年代对这两个规定又进行了重新修正。^[10]经过上述一些举措的实施，欧盟在保障流动工人的社会权利方面有了较大的进步。

第五，消除国别歧视。为了保障流动工人在跨国就业中免受歧视，共同体也发布了一些相关规定，并在1968年就消除对流动工人家属的入境限制及歧视性政策发布了指令。1973年，又将范围扩大到跨境就业的“自我雇佣工人”。^[11]到20世纪80年代中期欧洲单一市场建成之时，共同体已基本取消了对工人流动的限制。

欧盟社会政策正是通过上述这些具体的指令和措施来保障欧盟内部劳动力的自由流动，进而形成统一的劳动力市场，同时这也是共同体统一内部市场形成的重要组成部分，由此也可以看到欧盟社会政策在经济一体化发展中的积极作用。

（二）有利于协调经济一体化发展中公平与效率的矛盾

公平与效率是社会政策研究及实践中经常遇到的一对概念，对它们及其相互之间关系的不同认识通常会影响到社会政策的目标追求。大体上来讲，一方面，公平意味着一种结果的平等，这是一种平均意义上的平等；另一方面，公平也意味着起点或机会的平等，在此它更强调社会所提供的生产、发展及享受的机会对于每一个公民都是同样的，也就是说，每个公民都拥有同等的机会来参与社会允许的每一件事情，或者说能力相当且意愿相同的人，都应该有权参与与其意愿和能力相匹配的活动。^[12]而效率主要是一个经济学的概念，它最根本是指生产效率，是人们在解决人与自然关系过程中所达到的水平，是生产力的外在表现。公平与效率作为两种不同的价值取向，并不存在截然对立的关系，但是在现实生活中，当我们把这两者作为一对事实判断的概念时，两者之间往往会发生矛盾或冲突，但是这两者的矛盾或冲突也是可以调和的，即通过经济政策和社会政策之间的协调来促进两者之间的相对平衡。^[13]

对于欧洲一体化来讲，虽然不完全等同于主权国家内部的情况，但也同样需要协调好公平与效率之间的关系。在欧盟层面，所谓效率，主要强调欧洲经济一体化的发展要在整体上创造出更多更好的价值，包括实际的经济收益，改善民生的物质条件等；所谓公平，即指在创造价值的前提下，要处理好各类价值的分配问题，其中包括两个层面的价值分配：

第一，欧盟层面的公平是指欧盟所创造的价值要在各个主权国家之间尽量达到均衡分配。由于经济一体化主要凭借市场机制在成员国之间进行资源分配，而内部统一市场的分配和收益状况在很大程度上取决于成员国各自拥有的比较优势。由于它们在比较优势方面存在较大差异，因此在缺乏有效的转移支付和再分配机制的情况下，很可能造成内部市场不均衡，^[14]从而使一些国家在日益深化的经济一体化过程中处于劣势，这种结果显然会挫伤它们在建立内部市场过程中的积极性，影响它们发挥积极的作用。欧盟社会政策就是应对这种问题的有效手段。例如，欧盟通过其设立的区域发展基金、社会基金、结构基金等对在经济一体化发展过程中利益受损或收益较少的成员国给予适度的补偿。另外，欧盟通过社会政策在具体的行业领域进行干预和协调，促使成员国之间在价值分配上实现适度均衡。(www.daowen.com)

第二，欧盟层面的公平是指欧盟所创造的价值要在欧洲公民之间尽量达到均衡分配，让欧洲民众共享欧洲一体化发展带来的成果和实惠。市场机制下必然存在贫富分化的现象，因此需要欧盟在超国家层面给予关注，使不同的社会个体获得平等的欧盟关切。应对这些问题正是欧盟社会政策的主要职责和功能所在。欧盟社会政策经过60多年的发展演变，使欧洲不同层次、不同行业公民的社会权利都有所扩展，而且在消除社会排斥、增加社会融合方面作出了很多努力，尤其是在就业问题上，欧盟在男女同工同酬、工资平等、消除就业排斥等问题上成效非常明显。另外，在老年人、残疾人、妇女、儿童、青年人等不同领域，欧盟社会政策也作了规定，使不同的社会弱势群体免遭社会的排斥甚至淘汰。例如，欧盟通过提高劳动力市场中弱势群体的收入水平，提高最低工资标准，从而增加处于收入分配底层的人群的收入，改善其家庭收入状况，减少贫困和不平等现象，最终对再生产过程发挥积极的推动作用。^[15]另外，随着时代的发展，知识经济兴起、行业竞争加剧、产业结构调整，这些变化将使大批技术不再合乎新经济需求的劳动者失业（即结构性失业），同时还可能产生新的弱势群体，或者使原有的弱势群体更不易面对充满竞争的社会环境，所有这些人将可能被社会边缘化。^[16]因此，加强欧盟社会政策在促进价值均衡分配方面的作用显得格外重要。

从经济一体化本身来看，无论在内部市场的建设，还是货币联盟的发展中，都要尽量兼顾效率与公平。公平是效率的前提，因为公平的缺失会导致社会的不稳定，而缺乏稳定的单一货币会影响内部市场优势的正常发挥，从而对效率产生消极作用。而事实上，由于货币联盟更强调名义趋同的重要意义，缺少有力的实际趋同措施，因此经济状况的变化很容易影响成员国经济调控成本的变化，最终影响货币联盟的稳定。^[17]而内部统一市场本身无法解决效率与平等之间的矛盾，货币联盟本身也无法解决效率与稳定之间的问题，因此欧盟只有通过有效的转移支付机制和现实的趋同措施对内部统一市场和货币联盟加以干预，才能保持经济一体化的顺利推进。^[18]现实中，欧盟社会政策正是从超国家层面对其进行干预的主要手段。欧盟社会政策及时应对发展中出现的不平衡问题，保障其顺利发展。由此可见，欧盟内部市场的顺利发展，经货联盟的稳定，乃至整体的经济一体化的发展都离不开欧盟社会政策。

可以说，经济一体化解决的是欧盟的效率问题，而欧盟社会政策解决的是欧盟内部的公平问题，两者之间是相互矛盾、相互制约的关系。处理好两者之间的关系就是要保持它们之间的动态平衡，即既要效率，让欧盟整体不断壮大；又要公平，让欧盟内部的国家和人民之间平等共享其发展的成果。

（三）为经济一体化提供良好的发展环境

经济运行总是需要良好的内外环境，而环境的内涵也比较丰富，既包括一些政策、法制上的制度环境，也包括经济整体运行的社会环境。同样，欧洲经济一体化发展也需要在欧盟层面创造良好的内外环境来保障其顺利发展，而欧盟社会政策则能够为经济一体化的运行营造良好的环境。

具体来说，经济一体化的一项重要内容是将各成员国的独立市场逐步发展为统一的共同市场，并通过各种经济因素的整合最终实现经济的超国家规制。^[19]在市场不断整合的过程中，因为健康的经济发展需要良好的市场环境和市场规范，必然要求超国家层面在市场规范和改善经济运行环境方面有所作为。此外，随着共同体的持续扩大，内部市场也相应扩大，市场的差异性也随之增大，因此，通过共同体层面统一的社会政策来维护公平的竞争环境就显得非常必要。

首先，统一的社会政策有利于维护良好的市场竞争环境，促进欧盟内部市场的公平竞争。经济一体化在提升整体区域经济整合发展的同时，也加剧了区域内成员国之间的相互竞争。在内部市场四大基本要素实现自由流动的情况下，成员国的主要竞争优势在于一定程度上较低的劳动力成本，因此，对于那些经济发展水平、社会保障水平较低的国家，意味着拥有较低的劳动力成本优势；但是对于那些社会保障水平较高的国家，劳动力成本偏高，因此在市场竞争中处于劣势。随着一体化的不断深入，成员国政府对国内经济的宏观调控能力有所降低，它们可自主支配的政策手段也逐渐转移到联盟的权限范围内，尤其是在经货联盟建立之后，社会政策成为成员国协调经济与社会发展的唯一手段。因此，为了缓解一体化发展造成的竞争压力，成员国的“理性经济人”特点会使它们很可能通过降低社会保障水平和标准来获得内部市场竞争中的优势。^[20]由此可见，在分散的社会政策和标准之下，各地区之间在社会保障水平方面的差异很容易导致“社会倾销”问题。显然，“社会倾销”不仅会降低对劳动者的保护程度，直接损害他们的利益，^[21]而且也可能引发各成员国之间无序的经济竞争，从而扰乱市场秩序，最后造成欧盟内部资本流通以及经济发展的不平衡。^[22]在这种情况下，为了避免出现上述各种情况，原来分散的社会标准显然难以为继，于是欧盟在协调成员国社会保障问题上建立了统一的制度性框架，这一做法既有利于规范各国的社会保障制度，也有助于消除成员国在社会保障水平和标准方面的差异，从而保障内部统一市场竞争规则的有效实施，在一定程度上降低了发生恶性竞争的可能。由此，我们可以认为，一体化发展解放出的市场力量迫使欧盟出台统一的社会政策来解决恶性的压价竞争，^[23]从而更好地维护劳动者的利益，维护成员国间公平的竞争环境。

其次，统一的社会政策为经济一体化创造良好的社会环境。经济的健康运行离不开稳定的社会环境，同样，欧洲经济一体化的顺利发展更离不开良好的社会环境，而良好的社会环境主要依赖于欧盟社会政策的发展。第一，欧盟社会政策通过解决各种社会问题，协调各种社会矛盾，保持社会稳定，为经济一体化创造良好的社会环境。众所周知，失业问题既是一个经济问题，又是一个事关稳定的社会问题。西方国家经常会因居高不下的失业问题导致民众对政府的不满甚至爆发更为激烈的行动，这种后果显然对经济的发展是非常不利的。从这一点来讲，欧盟社会政策在失业问题上的作为对于保障经济一体化的顺利发展是至关重要的。例如，欧盟社会政策通过各种措施加强对失业问题的干预，为降低失业率，减少失业人口发挥了积极的作用，这不仅能够直接降低经济方面的损失，创造更多额外的收益，而且能够降低欧盟国家因失业问题造成的对于其社会稳定的威胁。第二，欧盟社会政策也非常重视对各行业工人权利的维护和保障，这不仅是对普通工人利益的维护，更重要的是能够减少社会矛盾，从而保持稳定的社会发展环境。第三，欧盟社会政策也通过发展“社会对话”来增强普通工人在社会政策决策中的地位和作用，从而协调工人与雇主之间的矛盾。第四，欧盟社会政策还通过开展职业教育和培训政策，加强对失业工人、岗前工人等的技能训练，并提供一些咨询和信息服务，促进社会人力资本的增加。这不仅对经济一体化的发展发挥了积极的作用，而且也减少了社会的不稳定因素。第五，欧盟社会政策以公平、公正、平等为价值基础，经过长期的积累，可以营造集体主义的氛围，不仅能够增强成员国之间社会政策的整合程度，而且能够较好地调动普通劳动者的积极性。^[24]这些不同的政策方式都从不同角度协调了社会矛盾，维护了社会稳定，并从更广泛的角度为经济一体化创造稳定和良好的社会环境。

（四）有利于提高经济一体化的发展质量

如果单独从一体化的角度来看，在过去半个多世纪里，一体化确实取得了非常骄人的成绩，一体化的整合程度稳步提升。21世纪初，以欧元的诞生为标志，经济一体化也达到了空前的发展高度。但是从本质上讲，经济一体化的发展目标归根结底依然是满足欧洲民众的发展利益，提高生活品质，并经由该过程不断提升社会融合。换言之，经济一体化的发展目的不是单纯的GDP增长，也不是日益严重的贫富分化，而是改善全欧洲人民的福祉。^[25]所谓提高经济一体化的发展质量，显然不只包含着一体化在发展程度上的提升、广度上的扩大、经济指标的增长，也内在地包含着对普通民众社会生活品质的提升，而将经济一体化与欧洲人民生活联系起来的最直接的途径就是欧盟社会政策。

首先，欧盟社会政策能够将经济一体化所创造的财富或实惠转化为欧洲普通民众的现实利益，从而提高经济一体化的发展质量。从上文对于经济一体化发展目标的论述来看，单纯的经济指标的增加并不能直接反映经济一体化发展质量的高低，而是要同时考量经济一体化对于提高欧洲民众生活指标所作出的贡献。当然，经济一体化在发展过程中所创造的价值和财富不会自然而然地转移到社会领域，而是要通过在欧盟层面有相应的社会政策制度和机制的安排和运作，才能将其转化为普通民众的现实利益，从而提高他们的生活品质。从这一点来讲，欧盟社会政策恰恰扮演了这种转换器的角色，从而成为提高经济一体化发展质量的关键因素。

其次，欧盟社会政策在一定程度上能够抑制欧洲民众之间的贫富分化，从而提高经济一体化的发展质量。贫富分化是每个国家和社会都面临的一道社会难题，许多国家甚至存在一方面经济不断发展，另一方面普通民众之间贫富差距日益加大。由此可以看到，经济的增长并不能直接缓解贫富差距，反而有可能造成贫富差距日益加大。这种逻辑也适用于欧洲一体化的发展。随着经济一体化的发展，必然会在一定程度上造成欧盟内部成员国之间和普通民众之间的贫富差距，这是经济规律的自然结果，但是经济一体化发展的目的不是要增大贫富差距，而是要努力缩小差距，因此欧盟社会政策就成为在共同体层面抑制贫富差距加大的重要手段。尽管目前欧盟社会政策的发展水平较低，完全意义的再分配机制尚在建设之中，但是至少在部分政策领域已经具备了再分配性质，能够发挥调节贫富差距的功能。^[26]从这一点来讲，欧盟社会政策有利于提高经济一体化的发展质量。

最后，欧盟社会政策能够促进欧洲经济与社会的协调发展，从而提高经济一体化的发展质量。欧洲一体化的发展长期以来一直存在“重经济一体化，轻社会领域的整合；重经济发展，轻经济与社会协调”的状况。欧盟在认识到原有发展方式存在的问题之后才提出欧盟社会政策的建设，所以欧盟社会政策的提出本身就代表着欧盟对于经济与社会协调发展必要性与重要性的回应，而这两者之间的协调也是经济一体化发展追求的主要价值之一。因此，欧盟社会政策的发展就成为在超国家层面协调经济与社会发展的主要方式，也通过这种途径提高了经济一体化的发展质量。