（一）欧盟社会政策附属于经济一体化

在欧盟社会政策的发展过程中，很长一段时期内它都附属于经济一体化的发展，这主要受到以下几个因素的影响。

从理论上讲，新功能主义历来强调一体化应该首先从技术、经济等易于整合的领域开始，而后逐渐“外溢”（Spill-over）到其他领域。在该理论的指导下，一体化启动之初，欧洲国家的主要精力是促进各国在经济领域，尤其是煤炭、钢铁等行业的合作与协调，其他方面的联合只是作为经济联合的辅助性补充，并为其服务。这必然造成欧洲一体化过程中不同领域发展的非同步性，即经济一体化的发展领先于其他领域，而包括社会政策一体化在内的其他领域的整合则远远滞后于经济一体化。这从理论上造就了欧盟社会政策的附属地位。

从现实角度讲，经济政策与社会政策分别解决的是效率与公平问题，两者之间的关系早已不是一个新话题。经济发展是基础和前提，只有经济发展了，才能为社会发展提供足够的资源；社会发展是经济发展的保障，有了好的社会政策，才能提高经济发展的质量和社会的整体水平。虽然当今社会非常强调经济政策与社会政策的相互协调与配合，但是一般情况下，在社会发展初期，总是不可避免地将发展经济作为最核心的内容。只有当社会财富累积到一定程度后，才会开始重视社会政策的发展，以及经济政策与社会政策之间的协调，这是很多国家在发展中都会经历的过程。将此逻辑推广至欧洲一体化的发展，也就不难理解“经济一体化领先于欧盟社会政策”的发展现状，这也是欧盟社会政策处于附属地位的现实原因。

从一体化的历史背景来看，鉴于欧洲地区是二战的主要战场，战争使得各国经济都遭到了严重破坏，战争结束后，欧洲国家面临的主要问题是恢复生产，保障经济逐步复苏。因此，欧洲各国联合的主要目的之一即要保障经济的恢复与发展。当时并未将欧盟社会政策的联合与发展作为一项重要内容来推进，因此从这一点讲，也造成了欧盟社会政策的附属地位。

正是基于上述几个因素的综合作用，在欧盟社会政策发展之初，虽然三大基础条约都已涉及社会政策的基本内容，如工人自由流动，人身安全和健康，工资、工作环境等，但是从政策内容上看，上述政策都和经济一体化密切相关，都是用于解决经济一体化发展中产生的社会问题，而且主要集中在煤、钢以及核能等具体工业领域，主要作用是保障上述行业一体化的推进。由于经济一体化需要实现工人在共同体内部的自由流动，而跨国流动工人的社会保障问题仅仅依靠单个国家显然是无法解决的，因此需要在共同体层面作出统一的安排，于是有关跨国工人社会保障的条款和规定应运而生。从这个角度来看，社会政策的发展显然被看作经济一体化的结果，而不是前提条件。^[1]另外，共同体社会政策的重要性并未受到重视，许多问题尚未进入共同体的关注范围之内。在这之后的20世纪六七十年代，欧盟社会政策整体上进入缓慢发展阶段，未能摆脱其附属于经济一体化的地位。进入20世纪80年代后，随着1986年《单一欧洲文件》的签订，在德洛尔的积极推动下，欧盟社会政策逐渐走出困境，在部分政策内容的决策上引入了“有效多数”决策程序，但还是未能改变其附属于经济一体化的地位，这种状况一直持续到20世纪90年代，直到《马斯特里赫特条约》签订之后，人们逐渐认可欧盟社会政策的重要价值，它的附属地位才有所改变。

（二）欧盟社会政策独立于经济一体化(www.daowen.com)

任何事物的发展都会经历一个由小到大、由浅入深的过程。同理，欧盟社会政策在经过之前40多年的依附性发展之后，进入20世纪90年代后逐步实现了独立发展，人们在认识上也开始将社会政策看作与经济一体化并列的一部分，而不再附属于经济一体化。1992年，欧共体各国签订了《马斯特里赫特条约》，同时条约以附件的形式增加了一个《社会协定》，专门对欧盟层面的共同社会政策作具体规定，这标志着欧洲一体化从完全倚重经济一体化开始转向经济、政治、社会一体化全面发展的新阶段，从而赋予社会政策和经济政策同等地位。^[2]1997年，《阿姆斯特丹条约》又把《社会协定》纳入联盟条约，从根本上赋予其完全的法律地位。这意味着欧盟社会政策最终彻底摆脱了从属于经济一体化的状况，实现了实质意义上的独立，并成为一体化全面发展的基石。在此之后，欧盟社会政策的整合程度明显加快，而且在发展模式上也不断创新，整体发展水平上了一个新台阶。

（三）欧盟社会政策地位转变的意义

欧盟社会政策从附属性向独立性的转变，不仅是欧洲一体化不断成熟、深化的过程，也对其自身的发展具有非常重要的意义。第一，20世纪90年代后，欧盟社会政策在政策内容上逐步摆脱了过去与经济一体化紧密相关的局限，在范围上扩展了职业培训与教育、青年人就业、公共健康和文化等，并将社会容纳和社会保护等新内容纳入政策体系，从而充实了欧盟社会政策的内容。同时，欧盟社会政策实现独立发展后，其整体的发展空间也在扩大，政策的实施不再完全是应对经济问题的手段，而是将欧盟的社会领域作为其活动的更大空间，方方面面的社会问题都将受到欧盟社会政策的关注。另外，除了社会政策推动经济发展的功能之外，社会政策在维护社会稳定、保持社会协调发展方面的功能和价值也将得到很好的应用，从而提升其整体发展水平。

第二，欧盟社会政策地位的转变有利于其全面健康发展。欧盟社会政策实现地位的转变后，开始从过去主要为经济一体化服务逐渐转变为更加注重自身的全面发展，积极促进各成员国在社会政策领域的更深层合作与协调，并将促进社会领域的发展与进步作为欧盟的主要任务之一。2000年3月，欧盟在“里斯本战略”中提出要将欧盟建成“世界上最具竞争力与充满活力的知识经济体，实现可持续的经济增长与更多更好的就业，以及更大的社会聚合”，^[3]这被认为是欧盟进入21世纪后在社会政策领域提出的第一个宏伟目标。与此同时，“欧洲社会模式”这一理念也被作为欧盟未来的社会发展目标提了出来。这既是欧盟社会政策全面发展的重要组成部分，也是其逐步实现系统化发展的重要标志。

第三，欧盟社会政策地位的转变标志着其在一体化发展中的重要性得以确认。一直以来，欧盟社会政策的附属地位决定了人们对它的发展并未给予足够的重视，但是随着一体化的推进，遇到的问题越来越多，也越来越复杂，单纯依靠经济手段已无法有效地应对，需要从更基础的社会层面去思考问题的解决途径。^[4]于是，社会政策逐渐从先前的边缘领域走向中心，从学者的视野走进普通的人群，由此欧盟社会政策的重要性渐渐被人们认识，但这种认识的转变也需要在欧盟层面的相应法律或条约中有所体现。因此，进入20世纪90年代后，随着欧盟社会政策独立地位的确立，欧盟的条约将社会政策作为一个独立的问题予以规定，并在法律上予以确认，因此其重要价值和意义也被欧盟认可。