上文分别从不同角度阐述了欧盟社会政策发展中面临的问题与挑战，但从根本上讲，制约其快速发展最直接的因素是欧盟层面在社会政策领域超国家权力的软弱。这种软弱主要体现在以下几个方面。

首先，辅助性原则（subsidiarity）的限制。辅助性原则最早提出于20世纪70年代。在共同体权能逐渐强化的背景下，各成员国担心共同体的权能过度膨胀，于是对共同体的权能进行限制。但这种限制直到20世纪80年代后才正式纳入《单一欧洲文件》中，在1992年《马斯特里赫特条约》中才作了具体的规定。《马约》第3B条对辅助性原则的规定如下：“欧盟在本条约所赋予的权能范围内和为实现本条约所确定的目标而采取行动。在那些超出联盟专属权能的领域，联盟只有当出现下述情况时才根据辅助性原则采取行动：一方面，如果各成员国不能令人满意地实现拟议行动的目标；另一方面，考虑到拟议行动的规模和效果，只有共同体才能更好地实现拟议行动的目标。联盟所采取的任何行动都不能超出为实现本条约目标所需的范围。”^[41]

欧盟社会政策作为一体化发展的社会领域，发展水平始终难有大幅度的提升，根本原因在于社会政策的发展始终受制于辅助性原则。欧盟社会政策强调政策的主体首先应该是较低层次的主权国家，只有当主权国家难以应对各类社会问题，或者它们认为在欧盟层面解决问题更加有效的时候，一项社会政策才有可能从成员国层面上升到欧盟层面。这一原则始终制约着欧盟大规模且实质性地介入社会政策领域，^[42]也是欧盟社会政策未来发展的主要制度性障碍。

具体来讲，第一，从政策范围来看，辅助性原则为欧盟社会政策确定了基本的发展范围和界限，即只有当某项社会政策成为“与共同体事务相关”或“成员国共同关心”的问题的时候，欧盟才有可能采取行动。^[43]尽管这是基于社会政策自身发展特点所作的现实选择，但其却限制了欧盟社会政策的发展，因为该原则从最初就为社会政策的发展划定了上限。第二，从欧盟的权能上看，辅助性原则从根本上限制了欧盟获得更大权力以解决社会问题的可能。从某种意义上说，一体化的发展本身就是一个一体化组织权能实现独立并逐渐强化的过程，与此相应的是民族国家进行主权让渡和共享程度不断加深。^[44]从这个角度来说，辅助性原则确实极大地限制了欧盟权能的拓展，因此它可以被看作影响欧盟社会政策发展的关键因素。当然，辅助性原则也有它的优势，辅助性原则有利于提高政策的效率，为欧盟的行动划定明确的界限。这虽然适应了当时发展的现实，对社会政策前期的发展起到了积极的推动作用，但从长远角度来看，欧盟社会政策未来的发展要想取得更大的突破，就不得不超越辅助性原则的局限。(www.daowen.com)

其次，条约的约束力软弱。共同体条约在对欧盟社会政策的规定上总是非常谨慎而且模糊，这其实也是欧盟超国家权力在这一问题领域软弱的体现。例如，《建立欧洲煤钢共同体条约》虽然在保障工人的工资水平方面作了明确的规定，但随后马上又附带了一个规定，即“某几个成员国在煤钢工业中采取的固定工资和福利的方法不应受本条约的影响”，这种情况意味着如果这些国家单方面压低工人工资，煤钢共同体根本无权对此加以干涉。而且对于成员国的违约行为，煤钢共同体也仅限于向成员国提出“建议”，而没有权力采取任何具有惩罚性质的措施。由此可以看到，该条约的规定事实上并不能约束各成员国的行为，这种没有实际约束力的规定也在一定程度上反映了共同体层面在发展欧盟社会政策问题上的软弱。此外，社会政策在制定和实施的过程中，欧盟历来强调要尊重各成员国内部的法律规定和实际情况；在欧盟的各种立法文件中，也经常会出现如下表述，如“在尊重成员国现有制度的前提下”或“充分尊重成员国之间的差异”等。1989年出台的《工人基本社会权利宪章》，虽然标志着共同体首次自觉主动地将欧盟社会政策发展作为发展一体化的重要内容提出来，在某种程度上扩展了工人的基本社会权利，但宪章中同时又规定了各成员国在宪章的实施过程中可以独立作出自己的决定，共同体的作用仅限于引导和协调，这再一次证明了共同体的超国家权力在成员国主权面前显得苍白无力。进入20世纪90年代后，尽管欧盟在社会政策领域的超国家权力伴随着《马约》、《阿约》以及之后一些条约的通过有所扩展，但从本质上讲，这些权力的扩展还是没能超越辅助性原则的局限，在条约约束力方面也未能有实质性的改变。

再次，政策实施不力。在欧盟社会政策的制定过程中，各成员国通过控制理事会来发挥决定性的作用。在政策实施方面，因为各成员国是共同体立法执行过程中的组织者和管理者，其决定性地位更是不可动摇。在政策执行过程中，欧盟各成员国的另外一项主要职责是协调国内利益集团，根据本国实际情况，把欧盟的法令移植到本国的法律制度框架中去。^[45]在法令或政策移植的过程、移植的程序和时间等问题上，各成员国由于受到自身法律以及国内不同利益集团压力的影响，一般情况下移植时间都会存在不同程度的拖延，这对欧盟法令的权威和政策的按期实施造成了很大的影响。另外，为了适应各成员国在社会制度上的差异性，共同体法令具有相当的“灵活性”——只要不违背指令的基本原则，成员国可根据具体情况，采取适合自己国情的方式贯彻实施，这就造成即使法令能够移植成功，某些法令也可能早已变得面目全非。因为一般来讲，各成员国几乎都会遵循“辅助性原则”、“比例原则”^[46]和“弹性原则”来确定本国落实指令的具体方式。另外，欧盟关于社会政策的法令一般在措辞上也含糊不清，经常以“充分的”“足够的”“适当的”“令人满意的”等方式作出规定，这无疑是一种非强制性的表述，为成员国的自主性留下了一定的空间。^[47]

最后，超国家权力适用范围有限。虽然经过几十年的发展，欧盟社会政策的内容实现了较大的丰富和扩展，但欧盟的超国家权力适用范围仍然比较有限，还有许多领域无法由欧盟社会政策统一协调。尤其对于社会政策的核心领域——社会保障方面，虽然共同社会政策发展之初就将其纳入了政策体系，也出台了许多文件，同时对跨国流动的工人应享受的社会保障也作了规定，但由于各成员国在该问题上的具体规定不同，导致欧盟截至2015年尚未真正介入社会保障领域，因此该领域的统一协调只能停留在条约文本上。此外，伴随着经济全球化的迅猛发展，移民问题也日益突出，尤其是从欧盟以外进入欧盟内的第三国移民日益增多，欧盟社会政策对这一群体却没有统一的保障，也没有具体的规定。此外，受到叙利亚问题的影响，近期欧盟国家对第三国移民、入境难民问题的不同处理与应对策略，也反映出欧盟内部各成员国对移民问题、难民问题的不同思考和认知，导致日益升级的难民危机无法得到有效缓解，这些也无不反映出欧盟在社会政策领域权力软弱的局限。