欧洲是当今世界整体发展水平比较高的地区之一，尤其是西欧和北欧地区的国家，它们最先迈入工业社会。包括社会福利、社会保险和社会救济等政策内容的起步也比较早，因此其社会政策的发达程度和福利水平都是比较高的。但从20世纪七八十年代开始，高福利带来的问题也越来越多，最终导致欧洲福利国家频频陷入危机。因此，欧洲国家纷纷对其社会政策进行改革，但是改革的效果并不明显，到目前为止，欧洲各国政府仍然被诸多社会问题所困扰，其中主要包括失业问题、人口老龄化问题、福利危机等。这些社会问题的凸显，虽然对欧盟社会政策的发展形成了很大的压力，但是也作为一种外部动力推动了欧盟社会政策的发展。

（一）失业问题

失业问题是当今世界许多国家都面临的重大难题，几乎每一个国家都在为降低失业率、增加就业岗位而绞尽脑汁。因为失业问题对于普通就业者来说，它威胁着个人甚至一个家庭的生存和发展；对于社会来说，它直接影响着社会的稳定与团结，也影响着社会的和谐与发展；对于国家来说，不仅要遭受失业带来的直接经济损失，还要承担大量的失业保障、失业保险等社会支出，从而增加其财政负担。因此，无论从哪个角度来讲，失业问题都是非常严峻的社会问题，也牵动着每个国家的神经。

对于欧洲国家来说，在经历了20世纪五六十年代经济上的飞速发展之后，到70年代初进入了经济滞涨阶段，随之而来的是大规模失业问题的出现，这种情况在80年代有所缓和，进入90年代后又卷土重来。近些年来，这种状况也没有得到明显的改善，高水平的失业率仍然困扰着欧洲国家。从2000年到2014年的统计数据来看，欧盟28国的总体失业率基本保持在8%～10%，其中2014年达到10.2%，而欧元区19国的总体失业率在2014年更是高达11.6%。（见表4-3）

可以说，在欧洲一体化的进程中，欧洲在很长一段时间内都被此起彼伏的失业问题所困扰，这不仅是一个经济问题，更是一个社会问题。虽然共同体从20世纪80年代起就开始在失业问题上有所行动，努力协调成员国的就业政策，但是这种努力的直接效果并不明显。20世纪90年代后，欧盟开始将就业政策作为其社会政策的中心议题来推进，在该问题上投入了大量资源，也进行过多方面的应对，但仍未得到有效改善。这一方面是由于失业问题本身就是一个比较棘手的问题，牵涉多个政策领域的相互配合和共同应对；另一方面也是由于欧盟社会政策在该问题上的作用主要在于对失业附带问题的应对，如对失业者的再就业培训、教育、提供信息咨询等，而解决问题的核心权力仍然掌握在主权国家手中，这使得它的作用受到了限制。但成员国在承受巨大失业压力的状况下，又试图将这种压力转嫁给欧盟层面来缓解国内的矛盾，因此事实上人们对欧盟解决失业问题又存有期待，但它的实际作用却又不能令人满意。^[36]如果这种状况继续恶化，欧盟社会政策的效应将会遭到更多的质疑，从而影响欧盟社会政策的进一步发展。因此，在严峻的失业问题面前，欧盟作为一个在该问题上没有足够权能的超国家机构，它将承受更大的压力，面临更严峻的考验。（见图4-2）(www.daowen.com)

（二）老龄化问题

根据国际标准，如果一个国家或地区的人口中60岁以上的人口比例达到10%，或超过65岁的老年人口达到人口总数的7%，就表明这个国家或地区已经进入老龄化社会。^[37]随着社会医疗技术的发展和进步，人类的平均寿命在不断延长；而社会发展过程中又使得很多青年人奉行晚婚晚育的婚育观，甚至近些年又涌现出许多“丁克家庭”，这些社会因素又造成新生儿出生率降低。上述两个方面共同导致老年人口在人口总量中所占的比重持续上升，从而造成所谓的老龄化问题。老龄化问题的出现不仅直接减少了社会中的有效劳动力，而且大幅度增加了与老年人口相关的医疗、养老等社会开支。尽管许多国家试图通过延长老年人退休年龄的方式来缓解压力，但是效果并不明显，因此总体上降低了社会的再生产能力。另外，老年人口比重的增加也降低了社会发展的活力和创造力。目前，许多国家都已进入老龄化社会，这已不再是少数国家的问题，而是全世界共同面临的严峻挑战。

欧洲是人口老龄化形势非常严峻的地区之一。据统计，随着人口出生率的持续下降，妇女生育年龄的推迟以及人口寿命的延长，从2005年到2030年，欧盟的适龄工作人口（15～64岁）将下降2000万，而相对偏老的工作人口（55～64岁）将增加1400万，超过80岁的老人将从现在的1900万增加到3400万。^[38]因此，人口老龄化将对欧盟社会政策的发展造成巨大挑战。鉴于此，负责欧盟就业与社会事务的委员拉斯洛·翁尔多表示，“人口寿命增加的同时，劳动力规模却在减少，必须制定相应的政策，鼓励家庭在工作和生育方面实现更好的平衡”。^[39]随着欧洲老龄化问题的持续加剧，欧盟面临的压力也越来越大，这些情况都会在一个较长时期内制约欧盟社会的发展，也将会成为欧盟社会政策的中心议题。

（三）福利危机

欧洲国家历来以其庞大的社会保障体系、发达的基础设施以及高标准的生活水平而著称，尤其是北欧的瑞典、芬兰等发达国家一直以它们“从摇篮到坟墓”的社会保障制度闻名于世，但高福利的基础是经济的高增长和高效率。20世纪七八十年代，随着经济发展的迅猛势头遭到石油、经济危机的重创之后，欧洲国家先后陷入了经济发展减速、失业率攀高、通货膨胀严重等困境。在这种情况下，西方社会保障制度固有的弊端日益凸显，欧洲国家高福利的压力越来越大，政府财政赤字严重，这些不可避免地导致欧洲国家陆续陷入程度不同的“福利国家危机”。^[40]因此，许多国家开始重新审视它们的高福利政策，欧洲国家开始了一场空前的福利改革，改革的主要目标是削减国家的福利开支，增加个人和社会在福利保障中的比重。但是改革的难度可想而知，适应了高福利水平的民众不会轻易向政府妥协，改革推行不久就遭到民众的激烈反对，很快陷入困境，无法继续推进。因此高福利国家处于经济发展缓慢、福利开支庞大的两难境地。在这样一种境况下，我们很难期待欧盟社会政策能够在相关领域取得多大的突破。

另外，全球化的发展也带来了很多其他社会问题。如随着知识经济的兴起以及信息技术的迅猛发展，对高素质、高学历、懂技术人口的需求越来越多，而对普通工人也提出了更高的要求，因此，许多不能满足要求的工业人口被排斥在就业之外。此外，现代社会中，作为社会细胞的家庭也在发生着变迁，离婚率的攀升、单亲家庭的激增、家庭模式的多样化都是社会发展面临的问题。最后，除了上文已经提到的失业问题，由于职业结构和就业形式的变化，临时工、小时工、钟点工增多，家庭雇佣工、合作组织也不断增多，这些都打破了原有的就业和雇用模式。这些新情况、新问题也需要有相应的社会政策加以应对。

以上这些问题的出现不仅对成员国是一个巨大的挑战，而且对欧盟层面的社会政策也是一个考验，如何在本已严峻的现实问题上发挥欧盟的影响力、协调成员国的合作显得更加困难。