20世纪90年代初，东欧剧变、苏联解体，欧盟为实现其“统一欧洲”的梦想，以及出于战略安全上的考虑，着手将中东欧国家纳入其中。经过10多年的前期准备、条约调整、后期积极协调等，欧盟终于在2004年和2007年完成了历史上规模最大的扩大。但欧盟东扩除了使其在“统一欧洲”梦想的道路上向前迈出了一大步，获得了一些战略缓冲之外，短期内带给欧洲一体化的问题也很多，尤其是对欧盟社会政策的发展造成了非常大的冲击。

（一）巨大的经济差距

2004年，随着大批经济发展水平良莠不齐的中东欧国家加入欧盟，欧盟整体的贫富差距被骤然拉大。新入盟的成员国无论在人均国民生产总值、整体经济发展水平，还是在具体的就业水平、失业率和劳动力成本方面，都和老成员国存在着巨大的差距。（见表4-2，以GDP为例）而且新入盟国家的经济发展水平也是参差不齐。这些巨大的经济差距无疑增加了欧盟社会政策的发展难度。

第一，从新老成员国的对比来看，新入盟国家的总体经济发展水平明显低于老成员国。有资料显示，新入盟国家的人均GNP只有欧盟的15.53%，人均工资也只有老成员国人均工资的20%左右。与此同时，新老成员国在经济结构方面也存在巨大差距，如在产业结构方面，新入盟国家的服务业平均占其总产值的比重为63%，而老成员国的平均比重达到71%；新入盟国家的农业占总产值的比重为4%，老成员国为2%；两者在进出口比重等问题上也存在很大差距。这种结构性的差异不可能在短时间内消除。^[28]另外，新成员国入盟后，欧盟经济规模虽然有所扩大，但人均GDP却呈现下降态势。新入盟的12国普遍较为贫穷，以当时币值汇率换算，合计12国的GDP仅占原欧盟15国GDP的5%，购买力也仅为原欧盟15国的10%，这导致欧盟东扩后区域内人均GDP降低了16%。^[29]换言之，以人均购买力来看，东扩后的欧盟虽然人口增加，版图扩展，但实际的经济购买力反而降低了。而且在新入盟的中东欧国家成功转型、经济实现快速发展之前，这一状况还要持续很长时间。

第二，新入盟国家的经济发展水平也参差不齐，其中只有塞浦路斯、斯洛文尼亚等相对富裕的国家，人均GDP最多也只是达到欧盟平均水平的60%以上；而像拉脱维亚、波兰等发展相对落后的国家，人均GDP甚至还不及欧盟平均水平的50%。^[30]另外，据世界银行和欧盟委员会提供的数据显示，以斯洛文尼亚和塞浦路斯为代表的富裕国家发展较快，最快要花10—20年的时间可以达到欧盟15国平均水平的75%，而其余发展落后的新入盟国家则可能至少要花30年时间才能达到这一水平，由此可以看出它们之间的差距也非常明显。

显然，欧盟内部成员国之间经济发展水平的不平衡情况在很长一段时间内将限制欧盟经济总体发展速度，影响其整体经济发展水平，经济上的差异也将增加新老成员国之间的矛盾，削弱它们相互之间的凝聚力，欧洲一体化的发展也因此而受阻，甚至有人认为一体化进程会出现倒退。正如卢森堡前首相让-克洛德·容克所警告：“我们将会拥有一个与现有的15国的欧洲显著不同的27国的欧洲。如果我们不为此变化做些努力的话，欧洲将不再是原来的欧洲，它会直接滑向一个自由贸易区。”^[31]

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总之，欧盟实现新一轮的东扩之后，巨大的经济差距是欧洲一体化面临的重大挑战，因为一体化从某种意义上被认为是一个“匀质化”的过程，而东扩却增加了它的异质性。对于无论在发展水平还是在发展程度上都还比较薄弱的欧盟社会政策来讲，更是如此。如何在存在巨大差距的成员国之间协调彼此的社会政策是欧盟社会政策面临的一大难题。

（二）巨大的社会差异

由于中东欧地区历来是东西方大国博弈的关键区域，许多中东欧国家可谓长期在夹缝中求生存，所以这一地区的国家在很长一段历史时期内都奉行追随大国的外交战略，在大国的荫庇下求发展，这必然使其自身的发展模式带有其他大国的色彩。例如在二战之前，中东欧国家当时主要受到俾斯麦发展模式的影响。^[32]二战结束后，中东欧国家追随苏联，成为社会主义阵营的组成部分，其间在苏联的领导下大力推行社会主义发展模式、计划经济体制等，这对它们的影响非常深远，甚至在社会主义阵营解体，直至东欧剧变后，这种影响仍然存在，尤其在社会保障模式上，它们更加强调个人的责任，国家的责任相对较小，这与西欧国家政府主导的高福利模式形成鲜明对比。^[33]这些差异既对其此后的国家改革造成了很大的阻碍，同时也使欧盟协调成员国之间的社会政策更加困难，不利于欧盟社会政策的发展。

除了发展模式上的差异之外，中东欧国家的社会发展水平也明显低于老成员国，这既有发展模式的原因，也有经济发展水平的因素。总之，这些国家在社会保障上的支出非常有限，社会支出占国民生产总值的比重普遍偏低，而大多数老成员国属于西方发达国家，较早地迈入了工业化社会，因此其福利水平和各类社会保障水平都比较高，这些差距无疑加大了欧盟社会政策的协调与实施的难度，而且这些结构性差异不可能在短期内得到消弭，因此这些问题会在很长一段时间内制约欧盟社会政策的整合。

（三）规模有限的社会基金

尽管欧盟社会政策不同于民族国家内部的社会政策，但是从本质上来说，它属于传统意义上的社会再分配范畴，因此，财政问题成为其必然要考量的现实因素。而欧盟东扩加重了欧盟的财政负担。在欧盟社会政策领域，社会基金的规模本来非常有限，随着中东欧国家的入盟，欧盟自有财源的增长幅度很难与社会基金的支出幅度相匹配。^[34]因此在这个问题上，新老成员国的矛盾和分歧在所难免，争吵不断增多，这种状况显然不利于欧盟社会政策的发展。

从总体上看，欧盟东扩增加了欧盟社会政策的发展难度，其未来的发展既有赖于欧盟消化东扩的速度与成效，也有赖于中东欧新入盟国家在社会发展模式上向老成员国积极靠拢。^[35]此外，新老成员国应该在社会政策的发展问题上加强协商，努力扩大共识，避免因眼前利益分歧导致的无休止争吵。唯有这样，才能有效应对东扩对欧盟社会政策造成的挑战。