从发展进程来看，无论是发展速度还是发展程度，社会政策一直是欧盟整体发展中一个相对缓慢、薄弱、滞后的环节。^[24]一方面，从20世纪50年代初社会政策诞生以来到70年代上半期的20多年中，欧盟社会政策的发展主要围绕三大基础条约来进行，没有更多可参照的依据，因而无论从政策范围上或是发展程度上，社会政策的发展都比较有限。在20世纪70年代中期到80年代中期近10年的时间里，由于受到经济发展速度放慢和石油危机的影响，经济一体化发展进入调整期，欧盟社会政策除实施了几个社会行动计划外（包括1974年、1978年和1984年社会行动计划），在立法和政策实践方面均没有大的突破。从1986年《单一欧洲文件》签订到目前为止的近30年里，虽然社会政策已经逐步走出低谷并取得了一些成就，但与经济一体化相比，其发展速度仍然显得微不足道，发展程度也非常有限。^[25]直到现在，欧盟社会政策的主要内容在很大程度上仍然局限在与经济一体化相关的领域。此外，欧盟层面尚未形成一个强有力的机制来保障各项社会政策在各成员国的顺利实施，即便政策能够移植到成员国国内。由于程序比较复杂，加上时间上的拖延，因此政策实施也并不能达到预期的效果。另一方面，欧盟社会政策虽然已经经历了60多年的发展，但在传统社会政策的核心领域——社会保障政策上仍然没有涉足，这表明欧盟社会政策的发展还很粗浅，未来还有很长的路要走。

当然，欧盟社会政策发展滞后的主要原因在于其自身发展特点的限制，也有经济方面的外部因素。

（一）欧盟社会政策本身的特点是其发展滞后的内在原因

导致欧盟社会政策发展滞后的内在原因为：

第一，社会政策长期以来的附属地位。欧盟社会政策的附属性简言之就是，在欧盟社会政策的发展过程中，长达40年的时间是完全围绕经济一体化所进行的，它所有的政策实践都是为了经济一体化的顺利发展，附属地位决定了它没有自己独立的发展空间，也没有受到特别的关注，因此发展滞后在所难免。虽然此后欧盟社会政策已经实现了从附属性向独立性的转变，但是，依附性关系不可能一时间完全割裂。而且，社会政策的发展也离不开经济一体化提供的基础和物质保障，因此这种独立地位的实现仅限于政策本身意义上的独立，并不意味着与经济一体化的完全分离。^[26]基于上述几点，可以认为欧盟社会政策发展滞后的问题短期内很难解决。(www.daowen.com)

第二，社会政策一直以来都奉行“软”协调。所谓“软”协调是指欧盟社会政策的制定和实施主要通过“开放式协调方法”等“柔”性手段来进行，缺乏必要的“刚”性、强制性手段，尽管这是社会政策发展的一大特色，但是许多现实问题单靠“软”协调是无法快速、有效地解决的，因此这也成为欧盟社会政策发展滞后的重要因素。

（二）经济发展缓慢是欧盟社会政策发展滞后的重要原因

从20世纪90年代初开始，欧盟经济始终增长乏力，这种状况与美国形成鲜明对比。（见表4-1）经济发展状况不良，不仅直接影响欧洲经济一体化的推进，而且也间接制约了欧盟社会政策的发展。因为毕竟经济因素和社会政策之间总是有着千丝万缕的联系，经济发展不仅是应对失业的根本途径，而且也是共同财政资金的直接来源，像社会基金的运作、各种行动计划的实施都将受到经济发展状况的影响。^[27]此外，欧盟社会政策的内容虽然不涉及最根本的再分配问题，但是社会政策仍然属于消费的范畴，因此，没有有力的经济增长作支撑，没有强劲的生产，社会政策这种消费便无从谈起。另外，经济一体化是推动欧盟社会政策发展的直接动力，经济一体化受挫，必然会影响社会政策的顺利推进。总之，经济长期低迷是对经济一体化的考验，也是对欧盟社会政策的挑战。

除经济发展缓慢之外，经济发展的不平衡也是造成欧盟社会政策发展滞后的重要原因之一。伴随着欧盟的不断扩大，成员国之间经济发展失衡的状况也持续恶化。从目前的发展情况来看，由于欧盟遭受金融危机的重创，内部各国经济发展不一，欧盟经济一体化必然面临严峻的考验。在这种状况下，很难期待欧盟社会政策能够实现快速发展。