在欧盟社会政策的发展中，也经历了从手段性向目的性转变的过程。其中，手段性强调欧盟社会政策以推动经济一体化发展的手段形式而出现，这与欧盟社会政策曾属于经济一体化的附属政策相关。目的性则强调将发展欧盟社会政策作为一体化的任务和追求的目标，与经济一体化以及其他领域的一体化共同成为欧盟的总体目标，这与欧盟社会政策所拥有的独立地位相关。

欧洲一体化是从经济领域开始的，一体化的基础也是经济一体化，其重心和着力点均在经济问题上，因此，早期的一体化进程几乎完全围绕经济问题而展开，其他问题的发展均服务于共同体内部的经济联合，社会政策当然也不例外。在很长一段时间内，社会政策始终以促进经济一体化的手段的形式出现，而不是单独成列。通过分析早期的条约，我们可以看到，有关社会政策的具体规定和条款都隶属于经济政策，或者包含在与经济一体化直接相关的领域中，由此可见，它的主要目的是保障经济一体化的运行，而不是将欧盟社会政策自身的发展作为目的。例如，关于促进工人自由流动及其社会保障的规定并不属于条约中“社会政策”章节的内容，而是属于“四项基本自由”章节的内容，这意味着欧盟社会政策在事实上是劳动力自由流动的经济一体化目标。^[38]尽管如此，欧盟社会政策仍然实现了一定程度的发展。因为社会政策的发展始终与一体化的实践相联系，当实践中遇到各类社会问题的时候，就需要通过发展社会政策来予以应对，社会领域的合作与协调自然随之强化，这在客观上促进了它的发展。从这一点来看，欧盟社会政策早期的发展表现出一种明显的被动反应型特点。^[39](www.daowen.com)

但是，随着一体化发展程度的深化，一体化政策势必要逐渐跨越经济一体化的界限，从而扩展到政治以及社会领域。与此同时，欧盟也逐渐认识到共同社会政策的重要作用和价值，于是将其作为一项独立而重要的目标提了出来。由此，欧盟社会政策实现了从手段性到目的性的转变，在发展模式上也由被动反应型转变为主动适应型，不管从政策范围、发展速度，还是从政策实践、发展深度方面都实现了较大的突破。