1992年2月7日，欧共体成员国相聚荷兰，并签署了《马斯特里赫特条约》（简称《马约》）。《马约》的出台不仅标志着欧洲一体化的发展迈入欧盟阶段，而且也使欧盟社会政策迈入一个新的发展阶段，确立了比较完整的发展框架。

第一，从条约本身来看，《马约》将有关社会政策发展的《社会协定》作为其附件。尽管附件是针对英国的反对而最终作出的权宜之举，但毕竟给予了欧盟社会政策独立的地位，这对于其40多年的发展来说，可以看作一个重要突破。第二，《马约》在社会政策领域达成的第一个共识是删除《罗马条约》中第117条关于协调社会政策的笼统条款，取而代之的是为社会政策的发展确立具体目标，包括提升就业、改善生活和工作条件、适度的社会保护、劳资对话、人力资源水平的提高、消除社会排斥等。更为重要的是，为了实现这些目标，尤其是在劳资关系和保持共同体经济竞争力等问题上，考虑到不同国家在政策实践方面的多样性，《马约》采取了不同的实施方式。同时，在认识上一改过去共同市场的发展自然会导致社会政策发展的认识，转变为社会政策也需要作为一个专门的领域加以积极推进。第三，《马约》在工作健康和安全、工作条件、工人的信息和咨询、男女平等、社会融合等领域授予理事会可以通过指令、最低要求等方式推动其实施的权利，并强调任何可能阻碍中小型企业发展的限制都要避免；对于那些仍然需要全体一致程序的政策领域，也对其原有的条款进行了整合。第四，《马约》扩大了“有效多数”表决机制在欧盟社会政策领域中的适用范围，包括工人自由流动、职业培训与认证、健康与安全、自由创业等。“有效多数”表决制的扩大，一方面增强了社会政策的可操作性，另一方面强化了共同体社会政策的超国家性质。《马约》在社会政策方面达成的协议将欧盟层面的社会政策又提升到一个新的发展水平。

但是，在取得上述突破的同时，《马约》在发展欧盟社会政策上也存在许多不足。一方面，《马约》的附件《社会协定》虽然对联盟在社会政策发展中的地位和权能作了规定，即委员会的作用是监督社会政策发展状况，鼓励合作并协调成员国政策，但另一方面它又提出了三个相关的问题：更加民主、立法上更加透明、尊重辅助性原则，并指出这三个相关问题应该作为欧盟社会政策发展应遵循的基本原则，社会行动也要受到辅助性原则的限制。这似乎在一定程度上肯定了成员国不愿发展欧盟层面社会政策的事实，因为这会冲击它们的国家主权。因此，条约虽然规定了联盟在这些问题上的权能，但是在决定这些权能能否发挥作用的问题上，辅助性原则仍然发挥着重要作用，这些规定对欧盟行动的限制在一定程度上抵消了条约赋予它的新的权能。因此可以认为，《马约》仍然没有将发展社会政策本身作为目的，也没有将其与经济一体化置于同等的地位，更没有表现出强烈地要求建立共同社会政策的愿望。^[19]

1993年，为贯彻落实《社会协定》，欧盟委员会出版了一个咨询文件，即《社会政策绿皮书》（Green Paper on European Social Policy）。绿皮书强调要在促进工人自由流动、性别平等、反对贫困和社会排斥、发展青年和老人政策、提高就业水平、提升社会基金的作用、组织社会对话、促进社会政策趋同等问题上加强讨论。^[20]此外，作为未来社会行动的基础，绿皮书也详细阐明了发展社会政策仍将是欧盟议程中的重要内容，即政府部门、社会伙伴、欧洲议会、经济社会委员会和其他一些社会组织、团体和个人将共同参与下一阶段联盟社会政策发展计划的讨论和制定。另外，绿皮书也尽量从成员国和社会伙伴能够接受的角度提出了一些发展目标、任务和措施，包括社会保护、劳动力市场、社会排斥、机会均等、培训等，在一些新领域、新发展目标上重新确认了欧盟在这些问题上的权能，同时也表明委员会愿意考虑其他社会行为体的意见和想法。总体来看，绿皮书的目的更像是对未来实践的考虑，而不是对未来活动开的处方。^[21](www.daowen.com)

随后，欧盟委员会于1994年在绿皮书的基础上发表了白皮书（White Paper：European Social Policy，A Way Forward for the Union），该文件明确提出了欧盟社会政策的基本发展方向，并为人们描绘了其到21世纪之前的发展前景，同时指出欧盟社会政策应在适应新的变化中扮演关键角色，它的目标是保证所有欧洲公民从“战后获得的少有的经济繁荣、社会融合和全面而高品质的生活中”^[22]获益。同时，白皮书也提出：在社会政策未来的发展中，虽然就业问题仍将位于其政策议程的优先位置，但是也应该考虑其他领域的弱势人群，从这个角度来讲，建立“具有欧盟宪法因素的基本公民权”^[23]显得非常必要，这一目标在1989年宪章中并没有提到，因此成为白皮书的一大突破。但是，与之前所有的条约一样，白皮书仍然强调联盟不应试图代替主权国家、次国家地区或地方层面的责任，依旧将其主要任务定位在辅助性原则所规定的范围内。

白皮书发表之后，欧盟委员会马上抓住时机启动了一个中期社会行动计划，即1995—1997年中期行动计划。该行动的发展报告声明：社会政策是基于这样一种理念，“它是一种适应变化和发展的生产性要素，而不是经济的负担或增长的障碍”^[24]，这反映出委员会日益成熟的发展理念。发展报告也指出加强成员国之间、受雇者和雇主之间、非政府组织（NGOs）以及各个行为体之间政治的、社会的和民间的对话，将有利于行动计划的有效实施。

20世纪90年代后，一体化从共同体阶段迈入欧盟阶段，由于其超国家机制的强化，在推动社会政策发展方面发挥了更加积极的作用，欧盟社会政策的发展速度明显加快；与此同时，由于受到日益严峻的失业问题的困扰，欧盟不得不把更多的精力投注到促进就业的相关领域，进而推动共同就业政策的发展。