欧盟社会政策的发展在进入20世纪70年代后，首先在1974年启动了共同体第一个社会行动计划（Social Action Programme，SAP），它为欧盟社会政策一体化未来的发展作了很好的准备。行动计划的内容主要包括教育和培训、工作健康和安全、工人和妇女权利、贫困等，同时强调经济发展。社会行动计划认为，经济发展本身不应该成为目的，强调经济发展的目的是提高人们的生活水平，并为以后的社会政策发展确立如下三大基本目标，即（1）制定充分和更好的就业目标，提高就业水平及就业质量；（2）改善生活和工作条件；（3）鼓励工人参与共同体决策，增强劳动者及管理者在经济和社会决策中的参与程度。与此同时，行动计划还强调工人自由流动与企业间平等竞争的条件以及社会基金在消除经济发展负面影响中的作用等。

虽然社会行动计划与《社会宪章》一样，对成员国的行为不具有法律约束力，但是它在政策实施方面还是取得了很大突破，并为欧盟社会政策此后的发展准备了条件。在此基础上，共同体于1978年和1984年又分别实施了两轮社会行动计划。这些行动计划的实施，在社会领域中建立了许多有助于推动社会行动和监督的网络。不可否认的是，共同体的行为依然是谨慎的，直接的反映就是辅助性原则仍在欧盟社会政策发展中占据重要地位。此后，一直到20世纪80年代初，社会政策在立法或实施上均未有明显进展。

20世纪80年代后，法国总统密特朗提出了“社会空间”（Social Space）的理念，并在法国作为欧共体轮值主席国期间进行了第一次讨论，但是社会政策的发展仍被看作与经济活动紧密相关，而非独立的一部分。1985年，作为欧共体主席的德洛尔（Delors），同时也是“社会空间”的积极倡导者，指出“任何忽视共同体社会层面又企图发展共同市场的努力都注定要失败”。^[14]德洛尔提出的“社会空间”理念从本质上看，主要强调社会政策是对共同体实现内部统一市场的补充，同时试图使通过立法手段建立共同体社会政策的努力不致停滞。许多成员国反对给予社会政策法律地位是因为这违背了民族国家是社会政策主体的传统，但是如果不赋予欧盟社会政策相应的法律地位，欧盟社会政策的发展就会受到很大的限制。为了缓和这些矛盾，德洛尔试图寻找一条中间路线，即对话双方都可以接受的方案，而“社会空间”就是他找到的核心理念。为了让参与社会对话（Social Dialogue）的欧洲工会联合会（ETUC）和欧洲工业与雇主联合会（UNICE）能够在推动共同社会政策方面达成一致，并成为积极的推动者，共同体作出的回应是同意暂时不再在该方面提新的发展要求。因此，最终达成的共识是：社会伙伴主要关注社会政策的原则和目标，而成员国则主要负责在现有的劳资关系框架下实施，努力实现成员国在就业和劳工政策目标上的趋同。^[15](www.daowen.com)

此外，欧洲工会联合会、欧洲工业与雇主联合会、欧洲公共企业中心（CEEP）等组织于1985年在比利时召开了一次关于共同体经济社会问题的对话会。这次会议的召开可以说是德洛尔主张劳资对话的一次实践，强调要促进各国的社会融合（Social Cohesion），并决定加强在欧洲社会基金方面的合作来帮助那些经济落后的成员国。社会对话成效非常明显，不仅缩小了各国之间的分歧，而且也增进了相互之间的了解。但是，最后雇主们仍然要求德洛尔不得把双方达成的共同意见作为共同体委员会的立法基础，否则不会签订最后文件。显然，会议开创了通过社会对话讨论社会政策发展的模式，但仍是一个妥协的结果，对社会政策的发展并不具有实质意义的影响。^[16]

从总体上看，共同体社会政策在进入20世纪70年代后，整体发展速度放慢。原因如下：首先，20世纪70年代后，受石油危机影响，西欧国家普遍陷入经济衰退的困境，并导致失业率攀升，进而使共同体经济一体化推进速度整体放慢甚至停滞。客观地讲，欧洲共同体社会政策初期发展很大程度上依赖于经济一体化的发展，并为经济一体化的发展服务，因此经济一体化一旦陷入困境势必影响共同体层面社会政策的推进。其次，20世纪70年代的共同体社会政策发展仍未受到足够重视，人们在认识上仍把社会政策的发展看成是经济发展的附属，而没有真正认识到社会政策的价值及其作用。最后，从社会政策本身的发展来看，尽管20世纪50年代社会政策已经通过三大基础条约建立了一些基本发展框架，但共同体并未设立专门机构来促成这些目标的实施。这些因素的共同作用，直接导致20世纪70年代后到80年代中期共同体社会政策发展比较缓慢。