1951年《建立欧洲煤钢共同体条约》的签订，标志着二战结束后西欧国家在谋求合作方面迈出了历史性的第一步。在煤炭和钢铁领域开展合作，首先就意味着要形成统一的煤钢市场，建立统一的行业规则和市场准则。这一方面要求西欧六国要为这些合作创造良好的竞争环境、公平的交易平台和通畅的流通渠道；另一方面则要应对合作带来的种种风险，包括由于产业结构的调整造成的相关行业工人的失业问题、流动工人的社会保障问题、相关的社会福利问题等。这些问题都需要共同体作出相应的安排，于是共同体社会政策应运而生。由此可见，欧洲共同体社会政策的诞生并不是自觉自为的过程，而是现实呼唤的结果。在随后的60多年里，社会政策领域的一体化逐渐发展为欧洲一体化的组成部分，成为经济政策的必要补充，而不是它的简单外溢。^[1]

《建立欧洲煤钢共同体条约》的第2条中谈到了欧洲煤钢共同体的任务，其中既包括促进成员国发展的经济扩张，也强调促进就业增长和生活水平的提高；既强调共同体应尽可能保证生产的最合理分布，又强调维护持续的就业以及不在成员国经济中诱发重大和持久的动荡。^[2]可以看到，在欧洲一体化启动之初，共同体就把推动社会政策发展作为一项重要任务。另外，该条约的某些具体条款（第68～69条）还分别对工资问题与工人的自由流动问题予以规定。其中关于工资问题，有如下规定：“委员会在发现一个或多个企业之所以收取异常低下的价格是因为支付着比同地区工资水平异常低下的工资的情况下，有权向成员国政府或企业提出建议，以保障工人得到合理的工资。如果企业不服从委员会提出的建议，其可施行罚金或定期罚款。”^[3]在煤钢工人的自由流动问题上，条约还规定：“成员国取消任何以国籍为依据的限制，禁止国民与移民工人之间在报酬与工作条件上的任何歧视，保证社会保险安排不致阻碍劳动力的流动。”^[4]以上这些条款的颁布，不仅对维护欧洲共同体内部煤钢工人的权益发挥了积极的作用，同时也标志着共同体社会政策的产生。但是从具体细节来看，条款仅涉及煤钢工人自由流动的相关问题，范围很窄，并且主要倡导共同体成员国在社会政策领域内加强合作与协调，委员会的权能也只限于对违反条约规定的成员国行为提出建议，最严厉的措施也就是实施罚款，因此并没有实质性的约束力。

1957年，欧洲各国又签订了《建立欧洲经济共同体条约》（简称EEC）和《建立欧洲原子能共同体条约》（统称《罗马条约》），其中《建立欧洲原子能共同体条约》在第2条第2款中明确提出了共同体的任务：建立保护工人与公众健康的统一安全标准，并保证其实施。第三章（第30～39条）规定了工人的健康和安全的基本标准，包括：（1）安全生产所容许的最大许可剂量；（2）辐射与污染的最高许可水平；（3）工人健康监护的基本原则。这些在安全方面提出的具体标准反映了共同体社会政策的发展。除此之外，在《建立欧洲经济共同体条约》的前言中也提到“决心以共同行动消除分裂欧洲的障碍，确保其国家的经济与社会进步，确认以不断改善人民的生活与工作条件为其努力的根本目标。同时也提出共同体的任务除了经济的发展，还包括高水准的就业与社会保护、生活水平与生活质量的不断提高以及成员国经济与社会的聚合与团结”。条约还在工人的健康与安全方面作出规定，如鼓励改善工作环境（并以指令方式，制定了工作环境的最低要求）、发展欧洲一级的劳资对话、男女同工同酬、带薪休假等。另外，条约还建议建立一项欧洲社会基金（European Social Fund），以便于工人的就业和流动。最后，条约还鼓励成员国间加强教育合作，发展欧洲规模与深度的教育，实施职业培训政策，并在该领域内加强合作与交流。^[5]这些最低要求及安全标准的确立，是共同体社会政策发展的具体体现。但是条约在第3B条中提出：“在不属于其专管的方面，共同体应根据辅助性原则（subsidairity）采取行动，即只有在成员国无法应对社会问题的时候，或是在共同体层面解决问题更有效的时候，一种社会政策才会从成员国层面上升到共同体层面。”^[6]

从总体上来看，《建立欧洲煤钢共同体条约》和《建立欧洲原子能共同体条约》对共同体社会政策的关注度明显高于《建立欧洲经济共同体条约》。第一，前两者需要应对因两大工业领域的联合而造成的结构变化引起的诸多社会问题，尤其是跨国煤钢工人的再安置问题、工作和生活条件等；而后者更多的是就经济共同体的发展提出的要求，它的全部248条条款中只有12条（第117～128条）是关于社会政策的，如提高最低生活标准、增加社会基金、提升在社会领域的紧密合作等，而并没有为欧盟社会政策设立一个完整的发展框架。第二，《建立欧洲原子能共同体条约》在保护工人的健康方面还提出了最低标准，并有相应的程序来监督和检验它的实施；而《建立欧洲经济共同体条约》在这方面只是作了一个有限的、模糊的规定^[7]，只是提出了一些较为基本的社会政策原则，缺乏具体的标准和实施细则。

事实上，这种状况的出现也是成员国之间相互博弈的结果。首先，在《建立欧洲经济共同体条约》签订的过程中，作为欧洲一体化“发动机”的法国和德国，最初在发展共同社会政策方面存在较大分歧。法国出于自身利益考虑，积极主张推动社会政策领域的一体化发展，但德国认为社会问题是市场力量的结果，不应受到EEC法律的约束。由于它们之间的分歧，条约最终只能选择在双方之间达成妥协：第一，条约要包括有关社会政策的部分，但是不规定条款具体该怎样实施；第二，强调要加强成员国在该领域的合作，但不具体提出合作的途径和方式。其次，在EEC中主要以“避免扭曲竞争”为原则，这一原则的存在使得社会政策在干预利益的再分配中变得不必要，也使得关于同工同酬、生活条件的改善、社会融合等都成为经济一体化的辅助措施。(www.daowen.com)

由于EEC是一个妥协的结果，因此它未能在社会政策的发展目标以及通过什么机制达到这些目标等问题上达成共识，可以说，欧盟社会政策的发展是谨慎的、适度的和狭窄的。从条约赋予共同体的权利来看，它并没有直接干预欧盟社会政策的能力，主要责任被局限于提升成员国的合作，各种行动更多地被认为是基于政治基础而非法律基础。^[8]

进入20世纪60年代，共同体于1961年颁布了《欧洲社会宪章》（European Social Charter，简称《社会宪章》），详细规定了欧洲共同体公民的多项基本社会权利，其中主要包括与工人工作紧密相关的基本权利，比如工作条件权、公平报酬权等；也包括与家庭、妇女、儿童相关的权利，比如儿童与青年保护权、就业妇女保护权、对母亲和子女的社会与经济保护等。《欧洲社会宪章》中关于工人基本社会权利的规定，虽然对成员国尚不具有法律约束力，但是它第一次为共同体社会政策的发展制定了相对综合且连贯的政策目标，^[9]在欧盟社会政策的发展中具有非常重要的意义。

首先，欧共体在《社会宪章》中第一次明确地提出了“增进欧洲工人的社会权利”，这些规定虽然不具有法律约束力，但是对成员国具有潜在的影响，因为它们每两年需要向专家委员会提交关于《社会宪章》的实施报告，从而保障它的实施，并针对相关国家的违约问题提出相应的纠正措施，这种软性的规定会以潜移默化的方式影响成员国的行为方式。^[10]其次，《社会宪章》对工人社会权利的保障也使欧洲人逐渐深化了这样一种认识，即社会权利的保障不仅是成员国的责任，也是共同体的责任。尤其是“自由、平等、公正”等这些基本的原则，通过共同体层面的推动，能够在更大的范围内实现欧洲公民统一的社会权利，而人们这样一种认识的形成也有利于共同体的政策协调。再次，《社会宪章》中提出的基本原则对共同体的立法也有一定的影响。欧洲法院目前已经有许多判例是以《社会宪章》为依据，比如1975年的Rutili案件（36/75/EEC）、1985年的Gravier案件（293/85/EEC）、1989年的Hoechst案件（227/89/EEC）等。^[11]之后欧洲法院也明确提出要将《社会宪章》中的基本权利部分作为共同体立法的普遍原则，此观点在《马斯特里赫特条约》中也有所体现。

除此之外，在这一发展阶段中，共同体社会政策取得的主要成果是对三大基础条约^[12]中涉及的社会政策条款进行了整合，从而形成了共同体社会政策的基本发展框架。^[13]遗憾的是，这种整合并没有从实质上推动欧盟社会政策的发展。