（一）允许适用惩罚性赔偿

针对惩罚性赔偿适用混乱的问题，笔者认为可以通过出台司法解释的方式增设惩罚性赔偿的诉讼请求，允许人民法院对严重侵害社会公共利益的消费类民事公益诉讼判处惩罚性赔偿，从而在制度上明确赋予审判机关在附带民事公益诉讼中适用惩罚性赔偿的权力，以更好的救济社会公共利益。但应当注意到，惩罚性赔偿这种责任方式的适用，在现阶段应以消费者权利侵害类的民事公益诉讼为限，而不应扩大到所有的民事公益诉讼。适用惩罚性赔偿并限于消费类民事公益诉讼的主要原因有三个方面。

1.消费类诉讼责任方式单一且力度不足

上文附带民事公益诉讼责任方式的数据统计中已经述明，人民法院仅以赔礼道歉这一种方式作为附带民事公益诉讼责任承担方式的判决即有26 份之多，且这26 份判决书均为消费者权益类的刑事附带民事公益诉讼。可见在司法实践中，消费类公益诉讼的责任方式较为单一，且难以发挥足够的诉讼效用。实际上，在笔者收集到的所有消费类的刑事附带民事公益诉讼判决中，民事部分的判决，相对于环境公益诉讼，其制裁力度均不够充分。除了单独判处赔礼道歉以外，其责任方式还包括：赔礼道歉加被告人收回问题产品，消除危险；赔礼道歉加支付赔偿金等。其中支付赔偿金的判决，数量很少；而收回问题产品，也仅限于对其已经造成的危险予以及时的消除，而不涉及其他实质性的处罚。

消费类民事公益诉讼责任方式的单一化和无力化，主要有这样几个方面的原因。其一，消费类民事公益诉讼没有具体的诉讼相对人，受害者为不特定多数人，所以并没有具体明确的赔偿对象，故多不采用赔（补）偿金这种责任方式。即使采用此种方式，也多是要求被告人支付赔偿金给特定的公益基金组织，由该组织统一管理，但公益基金组织对赔偿金的使用，并不限于该案，而面对管辖范围内所有受损的公益。相比于环境民事公益诉讼中，赔（补）偿金即收即用，金钱统一用于对环境的修复，消费类公益诉讼的损害赔偿需求并没有那么大。其二，除了赔偿损失适用率较低以外，在消费类民事公益诉讼中，恢复原状、消除危险等责任方式的适用也比较少，且所发挥的作用也极其有限。食药品领域侵害众多消费者合法权益的行为主要涉及的是产品责任，不论是虚假宣传还是产品侵害一旦出现，损失即行发生且通常不可逆。所以，这种侵害无法像环境公益诉讼中那样，通过采取具体实质的补救措施以恢复生态原状。比如产品欺诈行为，如果不合格的产品已经对不特定人的人身和财产形成了侵害，责任人根本无法通过自己的行为对原状进行恢复，尤其在人身损害方面。虽然在司法实践中，部分人民法院判处了消除危险的责任方式，如在生产销售伪劣产品的案件中，要求被告人收回尚在流通中的不合格产品。但这种责任承担方式所产生的效果极其有限，市场流通范围极广且流通速度快，想要完全收回十分困难，且所能收回的也多限于尚在流通领域的产品，已经形成损害的则无法处理。这种责任方式基本仅能适用于产品数量和流通范围都十分有限的案件。由此可以知道，消费类民事公益诉讼责任方式的单一化和无力化与诉讼本身的特点密不可分，所以寻求更多、更合适的责任承担方式则显得十分必要。

2.惩罚性赔偿具有稳定的制度基础

惩罚性赔偿是民事责任中一项特有的损害赔偿方式，根据现有的制度，其只能适用于消费领域中的出售产品和提供服务行为，这一点在《消费者权益保护法》和《侵权责任法》中均予以了规定。^[6]而消费类的附带民事公益诉讼，虽为公益诉讼，但其实质上依然涉及的是消费者权益侵害的问题，则在追究侵权人的民事责任时，当然可以适用惩罚性赔偿的相关规定。因为公益诉讼的实质虽在于保护社会公共利益，但案件的内容，实质上就是对消费者的侵权，当产品的生产者和销售者涉及欺诈行为以及明知产品有缺陷依然生产销售，且造成严重后果而符合惩罚性赔偿的构成要件时，人民法院即可以依法适用该制度。同时由于消费领域的侵权行为是惩罚性赔偿的构成要件之一，所以其只能适用于食药品领域侵害众多消费者权益的附带民事公益诉讼，而无法作为环境类附带民事公益诉讼的责任方式。基于这一原因，笔者建议在消费类的附带民事公益诉讼中统一放开惩罚性赔偿的适用，为人民法院根据案件的具体情况，违法行为的侵害性及损害结果等因素作出惩罚性赔偿的判决提供制度和实践支持。

3.惩罚性赔偿具有补救公益的作用

相较于补偿性的赔偿，惩罚性赔偿本身即具有公益性，其功能在于对受侵害人的损失进行弥补的同时，加重对侵权人的惩罚，通过额外惩罚达到制裁教育的作用，并预防侵权行为的再次发生，形成对本案行为人以及其他可能侵害他人权益行为的遏制。这种遏制作用，以惩罚超过收益，而使得侵权人无收益或负收益的方式实现，并能够通过个案在整个社会中形成一种潜在的制约效益，使未来可能出现的侵权行为在实施前，充分考虑其违法行为的收益与损害比例，从而形成一种整体的社会利益保护机制。虽然这种保护是从公民私益出发的，但毫无疑问其落脚点必然会涉及对社会公益的维护。这既是惩罚性赔偿自身的功能所在，也是立法者在消费类侵权中设置该制度的重要原因，毕竟民事消费关系中的产品、服务等内容与民生息息相关，且直接影响到公民的人身健康，加上流通广泛，涉及人数众多，极容易与社会公共利益发生勾连。

除此之外，惩罚性赔偿的公法性质，同样能够佐证其对社会公益的维护。从公私法二分的角度来看，惩罚的功能应由刑法来完成，出于维护社会秩序的首要目的而使用更为严厉的惩罚性措施是刑法具有更强制裁力的前提条件。国家几乎完全垄断了向不法行为人实施惩罚的刑罚权，社会公众的惩罚需求只能通过刑法去满足，受害人只能按照私法确立的完全补偿原则向加害者请求损害赔偿。^[7]由此，本应由公法予以规定的惩罚性赔偿虽然在民事私法中出现，但该制裁措施本身必然是具有公法性质的。而公法制裁措施所具有的维护社会秩序，保护社会利益的功能也必然会存续于惩罚性赔偿之上。这也正是惩罚性赔偿能够存在的正当性基础——惩罚性赔偿实质上是一种利用私法机制实现本应由公法担当的惩罚与威慑目的的特殊惩罚制度，是一种旨在惩罚准犯罪行为的私法制度，它有条件地认可了私人之间的报应。^[8]

从这个角度来说，惩罚性赔偿能够更好救济社会公益的功能恰好可以满足民事公益诉讼的诉讼目的，并且可以现实地提高责任承担的强度和力度，保证诉讼功能的最终实现。其超额赔偿和公法性质，使之在维护社会公益方面，手段更严厉，方式更彻底，效果更加的显著。与民事公益诉讼相互搭配更加的契合，能够实现程序与制裁的相互适应，避免“杀鸡用牛刀的”的尴尬局面，有效地缓解消费类附带民事公益诉讼中制裁措施力度不强，赔礼道歉单种责任方式救济疲乏的司法困境。

（二）推广公益金管理组织的设立(www.daowen.com)

专门的公益金管理组织对大部分司法实务部门并不陌生，自检察公益诉讼试点开展以来，部分检察机关已经探索建立了公益基金组织，并在赔偿金的管理及社会公益维护方面，发挥了重要的作用。但就全国的整体情况而言，公益金管理组织的设立并不十分理想，整体的建设率较低，所发挥的作用也受到了相当的限制。具体而言，存在以下几个方面的问题。其一，组织的设立需要投入必要的人财物力，而在缺少明确的制度支持，且没有专项财政来源的情况下，增设公益金管理组织无疑会加重相关机关的负担，由此严重削弱了建立公益金管理组织的热情。其二，公益金管理组织缺乏明确的制度规范，尤其是在组织设置方面，应由哪个机关负责建立、管理以及人员调配，至今未有统一具体的规定。在公益金的使用等组织职能方面也缺少严谨的程序规则。现今已成立的公益基金组织有由检察机关设立的，也有由相关的行政职能部门设立的，而民间团体设立的更不在少数。总的情况显示出一种无序混乱的状态，难以有效地发挥公益金管理的作用，无法对社会公益起到切实的保护作用。其三，公益金管理组织的职能不清、重点不明，不少公益基金组织着重立足于对公益保护金的募集，但在资金的使用和专项保护上作为不够、管理不严。

因此，笔者认为对公益金管理组织的推广建设，应分两步走。

首先，应当明确公益金管理组织的职责。笔者认为，不论是公益基金组织还是以其他名义存在的公益金管理组织，其职能有两个方面。第一是接收公益保护金，其包括社会方面的捐款和例如公益诉讼中的赔偿金、补偿金等来自诉讼、拨款等国家层面的公益保护金。第二是对获取的公益金进行统一细化地管理和使用，这主要分为对公益侵害的预防和公益侵害后的及时救济两个方面。而本文所讨论的责任承担方式中赔（补）偿金的管理即属于公益侵害后的及时救济这一方面。笔者认为在人民法院判处被告人支付赔（补）偿金以后，应将该笔钱款划入公益金管理组织，而公益金管理组织应将该笔资金直接用于对本案受损公益的修复，而非划入整体收入，再行二次分配。如此一来，即能保证赔（补）金的专款专用，又能避免上文所说的多头管理所存在的各种弊端。应当看到，公益金管理组织的资金管理和使用职能实际上应更重于资金募集职能，切记避免以往公益金组织重募集而轻管理使用的问题，加强专款专用，及时使用才是关键。

其次，应当明确公益金管理组织的设置和领导机关。笔者认为，基于公益金管理组织在资金来源和组织职能上的特殊性，应当与民间公益组织所设立的基金组织予以区别，此处所说的公益金管理组织应专指国家机关所设立的，与相应的职能部门直接对接的组织。其原因在于，公益金管理组织的资金来源涉及民事公益诉讼中的赔偿金等公权机制所产生的资金，且在资金的具体使用上多需要配合相关职能部门救济社会公益的行政行为，显然民间基金组织无法承担这样的职能。在具体设置的机关上，笔者认为可由市（州）一级的人民政府负责设置和领导管理。其原因在于民事公益诉讼的管辖法院为中级人民法院，检察民事公益诉讼办案检察院为市（州）一级的检察机关，如果公益金管理组织的设置机关如果级别太低，就无法保证机关之间的协调沟通。除此之外，公益金的管理涉及面广，且与地方财政关联较大，不宜由较低级别的政府部门设置。除此之外，公益金管理组织由人民政府直接管理，而避免具体行政职能部门的参与，其目的在于具体行政部门负责相关公益的维护，是资金的具体使用者，若由其设置资金管理组织，再由其使用资金，无法形成足够的制约监督，难以保证资金的公平合理使用。总之，由市（州）级人民政府统一设置并领导公益金管理组织，再由该组织对附带民事公益诉讼的赔（补）偿金包括惩罚性赔偿金进行管理和专项使用，能够较好较快地维护受损的社会公益。

（三）形成高效的怠责制约机制

针对民事履责及执行方面的问题，理论层面研究颇多，建议也是相当丰富，且最高人民法院在解决执行难方面亦推出了多项行之有效的措施^[9]，这些措施在符合条件的情况下，都能够针对附带民事公益诉讼的怠责行为进行制约。此处主要对上文所述的附带民事公益诉讼所特有的问题，提出一些可供解决的方案。

1.加强执行协作

针对监督机关和执行机关分工合作方面的障碍，笔者认为，对于拒不履行判决中义务的被告人^[10]，人民法院在收到监督机关的通报后，应当直接开启执行程序。且执行组织应当与相应的监督机关建立起稳固的合作机制，在条件允许的情况下，可以考虑吸收行政机关的工作人员参与到执行工作中，为执行员提供技术和专业方面的支持。相关监督机关亦可安排专职工作人员负责与执行庭（局）的对接，放弃以往各负其责的工作模式，实现联合协作的执行方式。但应当注意到，执行协作并不代表相关的行政监督机关有执行权，或其也可以负责具体的执行工作，而是指应当加强行政职能部门对执行工作的保障作用，简化部门间合作的程序，强调其对法院执行工作的协助责任。

2.支持行政机关及时补位

《民事诉讼法》第252 条规定，“对判决、裁定和其他法律文书指定的行为，被执行人未按执行通知履行的，人民法院可以强制执行或者委托有关单位或者其他人完成，费用由被执行人承担。”当判决中的被告人不履行判决中的行为义务时，人民法院根据实际情况，依据本条开启执行程序，委托相关的行政职能机关代为完成自无须多言。此处需要重点注意的是，当判决被告人，主动履行了恢复原状的行为义务，但其履行经监督机关检验，不符合判决所设定的标准时，人民法院也应当及时根据此条，开启执行程序及时委托行政职能机关补位完成，保证公共利益得到快速的救济。在实践中，判决中所确定的履行监督机关多为负责相应社会公共利益保护的行政职能机关，笔者认为，当监督机关查验发现履行情况未达到判决要求的标准后，应立即向人民法院通报，人民法院此时应向被执行人发出执行通知，要求其说明未按要求履行的理由，如果被执行人说明的原因合理，则可以允许其继续履行，以达至标准。如果被执行人未说明理由，或理由不充分，则人民法院应当立即开启执行程序，委托行政职能机关（通常多为监督机关）代为完成，并要求被执行人支付执行费用。这样既能够高效快速地完成公益补救的任务，避免了转托他人的耗时费力，又能在第一时间降低不充分履行带来的问题，实现社会公共利益的及时有效维护。