（一）惩罚性赔偿的适用不统一

1.惩罚性赔偿适用不统一的危害

赔偿损失是民事诉讼中最基本也是最主要的一种责任承担方式，赔偿损失一般由补偿性的赔偿和惩罚性的赔偿所组成。通常所说的损失赔偿多指补偿性的赔偿，即针对利益受害人所遭受的损失进行赔偿，金额与损失持平，既不超过也不会少于。但惩罚性损害赔偿则不以实际损失的额度为限，其通常高于损失，目的在于加重对侵权人的处罚。在笔者收集到的判决书中，存在少部分判决对被告人判处了惩罚性赔偿的情况，其对被告人判处的赔偿金额高于侵权行为所造成的损失，并在判决书中直接注明该赔偿为惩罚性损害赔偿、直接上缴国库。但还有大多数判决则未作出惩罚性赔偿，而是直接根据社会公共利益受损的情况作出补偿性的赔偿。实践中，对惩罚性赔偿适用态度的不一，分割了司法判决的一致性，并且十分容易造成被告人利益的侵害。

惩罚性赔偿在赔偿金的金额上与补偿性赔偿相去较远，如根据《消费者权益保护法》第55 条的规定，当经营者存在欺诈行为时，消费者可向其要求商品价款或者服务费用3 倍的赔偿。由此可知，是否适用惩罚性赔偿，可能决定被告人是否需额外支出几倍的赔偿金，在这种情况下，对责任承担方式的不同选择，十分可能造成“同案不同罚”的情况，引起司法不公的问题。另外，惩罚性赔偿的适用还关系着社会公共利益救济的力度问题，如果人民法院在判处惩罚性赔偿上具有足够的正当性，但没有做出判处，则可能导致对社会公共利益救济不足，致使民事公益诉讼目的并未达成的情况。

2.惩罚性赔偿适用不统一的原因

附带民事公益诉讼中惩罚性赔偿适用不统一的原因主要有两个方面。

其一，相关制度不够完善。制度层面的不完善是惩罚性赔偿适用不统一最主要也是最基本的原因。在检察机关提起民事公益诉讼的相关规则中，检察机关能够提起的诉讼请求主要有“停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等”。^[4]此处虽然允许检察机关提出赔偿损失的要求，但在司法适用和理解上多指补偿性赔偿，因为惩罚性赔偿需要由法律单独对其进行明确规定，而在有关民事公益诉讼的相关规则中，并没有赋予检察机关提出惩罚性赔偿的权力。在这种情况下，大多数人民法院都从一般民事诉讼的角度入手，并没有额外判处惩罚性赔偿，而仅是要求被告人对所造成的损失进行赔偿。但在《消费者权益保护法》《食品安全法》和《侵权责任法》等民事法律中，则对原告人提起惩罚性赔偿予以了准许，如《消费者权益保护法》中即支持原告针对欺诈行为提起3 倍的惩罚性赔偿。^[5]由此，当被告人的行为符合判处惩罚性赔偿金的时候，部分人民法院则据此作出了判决，对被告人加重了处罚。同时，由于在惩罚性赔偿的正当性原理中，本身就报包含着对侵害公益行为的制裁，也即惩罚性赔偿所救济的客体应当具有一定公益性质，这使得部分人民法院在附带民事公益诉讼中适用该制度就更加具有法理基础的支撑。由此可以看到，民事公益诉讼规则中对惩罚性赔偿的规定不明与相关民事法律中惩罚性赔偿之规定的相互抵牾造成了适用方面的问题。

其二，司法机关对被告人执行能力和案件实情的综合考量。除了制度方面的问题，司法实践中的具体问题同样影响着惩罚性赔偿的适用。这其中包括两个方面的问题，第一个方面就是司法机关对被告人执行能力的考量。附带民事公益诉讼是民事公益诉讼的一种，其涉及的客体是社会公共利益，在牵涉面上要比普通民事私益诉讼大得多。私益诉讼的原告人为公民个人或者法人，被告人所需要赔偿的是某一个人或者某几个特定人的损失，即使需要承担惩罚性赔偿，其数额与民事公益诉讼相比较而言也较小。而附带民事公益诉讼涉及不特定人的利益，且通常造成的损失也较大，远非普通民事诉讼所能比，如果轻易判处惩罚性赔偿，极有可能超出被告人的赔偿能力，使其陷入诉讼困境中，引起新的社会问题。并且在实践中，我国现阶段所提起的民事公益诉讼，有相当一部分数量的案件都存在获利不大，但涉及范围较广，赔偿数额较大的问题。如上文案例五中的杨某亮、高某财贩卖牛肉案，侵害人所获之利限于一头牛的所卖价金，但需作出的补偿性赔偿已然较高，加之侵害人并非专营贩卖肉类的商人，其支付能力有限，此时如再判处惩罚性赔偿，可能超过其赔偿能力，而使判决无法得到有效的履行，进而折损司法权威性。类似于此的案件在我国现有的附带民事公益诉讼中占据着相当的数量。

除了对被告人执行能力的考量，案件的实际情况和刑事附带民事公益诉讼的特点也是惩罚性赔偿适用不一的原因。在刑事附带民事公益诉讼中，被告人首先被重点追究的是其刑事责任，在对当事人处以刑责的同时，人民法院会进一步处理其民事责任。但由于刑事责任在法律责任中最为严厉，审判机关首先会综合考虑刑事责任与民事责任的相互适应，做到刑民匹配、责任与侵害行为的性质相适应。此外还需考虑责任的适当而不过于严苛，则刑事责任的存在，就会在一定程度上消解和平衡法官对被告人在民事责任上的苛责，而转向一定程度上的平和，这既在情理之中，也符合我国的诉讼政策，尤其是当被告人有主动认罪认罚的情节时。另外在笔者收集到的判决中，判处被告人罚金的案件不在少数，在此情况下，再判处惩罚性赔偿，就可能出现超出被告人执行能力，而造成其经济情况过于困难的问题。由此，人民法院在判处惩罚性赔偿时，不得不对此类问题进行综合的考虑，而出现适用不一的情况。

（二）赔偿金（补偿金）的管理混乱

1.赔偿金（补偿金）管理混乱的表现

判处被告人支付损害赔偿金或者是公益恢复补偿金是附带民事公益诉讼最为主要的一种责任承担方式，其与赔偿损失的诉讼请求相对应，但在赔（补）偿金的管理和使用上，实践中的作法差异较大，且存在一定的不合理之处。在笔者收集到的判决中，在判处被告人支付赔（补）偿金后，多数人民法院较为常见的作法是直接上缴国库，由国家财政管理机关统一进行管理。另一些情况则是交由负责环境保护和消费者权益维护的行政机关进行保管，并用于社会公益的修补。形式各异的作法不仅难以使赔（补）偿金得到合理的使用，同时直接上缴国库的管理方式也存在一定的不合理之处，具体来说包括三个方面的问题。(www.daowen.com)

其一，附带民事公益诉讼的赔（补）偿金并非一般的财政收入，也不同于法院判处的罚金和罚款。在性质上应是针对受到损害的社会公共利益进行修补和赔偿的专项基金，从这一点上讲，赔（补）偿金的意义主要在于对社会公益的恢复和救济，而并非对被告人的单纯的惩罚，所以其与罚金和罚款的管理和使用方式应当有所不同。实际上，赔（补）偿金应当做到专款专用，即上交以来即用于对该案受损的社会公益进行修复，而并非作为一种财政收入缴入国库，并通过财政支出制度另做他用。

其二，赔（补）偿金上缴以后，由国库管理，当需要利用资金对案件侵害的社会公益进行修补时，不是由上缴的法院向财政管理机关进行申请，而是由相关的社会公益保护机关进行申请。如在环境污染类附带民事公益诉讼审理完毕后，人民法院判处支付赔（补）偿金，并将收到的金钱上缴国库以后，具体的修复工作则应由环保部门承担，此时环保部门又需要重新向财政管理部门申请，划拨相关费用。而严谨繁复的财政拨款需要耗费较长的时间，不仅不利于对社会公共利益及时进行救济，甚至还可能因为时间的拖延，加重受损的程度。

其三，相关行政部门“未见到钱，却还要伸手要钱”的情况，可能十分挫伤其维护社会公共利益的积极性，在履行职责时出现抵触和怠慢的情绪。加之财政审批复杂等多重原因，甚至可能出现批不下来钱的情况，致使案件虽然已经审结，但社会公共利益迟迟不能得到维护，导致诉讼目的难以达到。

2.赔偿金（补偿金）管理混乱的原因

赔（补）偿金在管理和适用上出现的问题，究其原因主要有两个方面。

其一，民事公益诉讼的相关规则并未对此作出过具体明确的规定。附带民事公益诉讼不同于一般的民事诉讼，在普通民事诉讼中，赔偿的费用主要支付给当事人，与国家并没有直接的关系。而在附带民事公益诉讼中，原告方是检察机关，而不是一般公民，且涉及的又是社会公共利益，没有明确的利害关系人，则此时赔（补）偿金就失去了具体的所有对象，在这种情况下，国家就被理所当然的认作了正当的接受者，从而直接选择由国库统一保管赔（补）偿金。

其二，部分司法工作人员，对公益赔（补）偿金性质的认识也存在一定的偏差，将其简单地认为是对公益侵害人的一种惩罚，国家作为利益受害者，理应接受赔偿。加之国家财政管理方面具有严格的规定，在没有明确的制度支持下，各机关并没有权力私自对相应的资金进行支配和管理，将其上缴国库是较为正当和合法的做法。

（三）怠于承担责任的制约力度疲软

相比于支付赔偿金等可以直接强制执行的责任承担方式，判令被告人恢复社会公益原状以及赔礼道歉则缺乏有效地督促和制约措施，一旦被告人怠于履行判决所设定的义务，基于上述义务的特性，人民法院通常难以强制执行。即使予以强制执行也难以达到理想的效果，从而出现判决结果无法得到落实，社会公共利益未得到积极救济的情况。

监督机关与执行机关分置，难以对怠责行为及时进行制约。人民法院判令被告人自主履行恢复社会公共利益的义务，通常都会设置专门的监督机关，对履责情况进行核验，只有符合标准的，才算履行完毕。而通常情况下，履行的监督者多为环保局、林业局等专门的行政机关，但执行机关则为人民法院。由于监督机关仅有检查核验的权力，而无采取措施之权，在被告人怠于履行责任时，即无法主动予以督促甚至采取相应的强制手段促使被告人履责。而执行机关的再次介入，不仅需要耗费较长的时间，同时由于对检查验收等方面专业知识的缺乏，亦使得强制执行的工作受到一定的阻碍和限制。这种问题在被告人不完全或不充分履责的情况下更为突出和严重，其主要原因在于，被告人虽然实施了恢复原状的行为，对受损的社会公益进行了修补，但监督机关认为不符合标准，通常会通报人民法院，由人民法院责令被告人继续履行以至符合标准。则倘若被告人依然不能够充分履责，监督机关所能作为的同样仅为向人民法院予以通报而无法采取任何行动，此时人民法院未能及时开启执行程序，而监督机关又无适当制约措施，只会造成履责的长期拖延，出现判而未践的问题，使得本已受损的社会公益处于长期未得救济而可能进一步加重的风险之中。

被告人不履行义务的补救手段缺乏。恢复原状和赔礼道歉均需要被告人积极作为才能够得以实现，但倘若被告人不履行判决所设定的义务，则在实践中，附带民事公益诉讼并没有较好的补救保障措施予以救济，且强制执行的难度很大，效果也难以保证。在恢复原状中，以补种树木为例，若被告人在判决生效后，没有积极的承担补种树木的责任，则此时执行机关很难通过强制其植树的方式保障判决的执行，只得另行委托他人或者其他组织完成，而后由被执行人承担相关的费用，但此中作法通常耗时甚多，不利于公益的及时维护。而赔礼道歉，虽然能够通过执行机关的作为，通过强制在媒体上发表道歉信息的方式予以执行。但应当认识到，赔礼道歉这一责任方式设置的首要目的在于使社会公益侵害人认识到自身的错误、真心悔改，实现教育和宣传的作用。而由人民法院强制发布赔礼道歉信息的执行方式显然无法达到这样的制度目的，反而会使判决设置的义务流于形式，难以产生实质的效果。