1.政治体制改革

首先，管仲“参其国而伍其鄙”，层层设置官府机构，层层设立官员，形成了各级官员分级负责的政治体制，从而建立起了高效运行的社会管理体系，在保证社会稳定的同时，促进了齐国的快速发展。

“参其国而伍其鄙”也就是三分其国、五分其鄙。所谓的“参其国”是将居住在国都城内的居民分为21个乡，其中有15个士乡，由齐桓公、高子、国子各领五乡。另外，工、商各设三乡，其中设置三虞、三衡，负责管理山、泽。《国语·齐语》载：

管子于是制国以为二十一乡：工商之乡六；士乡十五，公帅五乡焉，国子帅五乡焉，高子帅五乡焉。参国起案，以为三官，臣立三宰，工立三族，市立三乡，泽立三虞，山立三衡。

所谓的“伍其鄙”就是将居住在郊野的居民分成五部分，称为五属，设五位大夫，每位大夫各领一属。《国语·齐语》载：“五属，故立五大夫，各使治一属焉；立五正，各使听一属焉。”在国都的乡、鄙野的属中层层设置政府管理机构，任命官吏实施管理，从而形成完整的政府行政管理系统。在国都的乡中，设置轨、里、连、乡四级行政机构，并分别设置轨长、里有司、连长、乡良人各级长官。《国语·齐语》载：“五家为轨，轨为之长；十轨为里，里有司；四里为连，连为之长；十连为乡，乡有良人焉。”从这一记载可以看出，每轨5家，每里50家，每连200家，每乡2000家。齐国都城共有15士乡，应有30000家，从中可以计算出齐国士人阶层人口的大致规模。

在鄙野的属中，设置了邑、卒、乡、县、属五级管理机构，并分别设立邑有司、卒帅、乡帅、县帅、属大夫为各级长官。《国语·齐语》载：“三十家为邑，邑有司；十邑为卒，卒有卒帅；十卒为乡，乡有乡帅；三乡为县，县有县帅；十县为属，属有大夫。”每邑30家，每卒300家，每乡3000家，每县9000家，每属90000家。当时齐国有5属，计有450000家。鄙野的农民数量远远多于国都中的士，不仅每一层机构所管理的人数要多一些，而且所设置的层级也比国都内多一级。这从一个角度说明士是统治阶层，是管理的重点，在管理上比鄙野农民要精细得多。

管仲的三国五鄙是地方行政体制，在朝廷则建立了国家行政机关，依照周王室的六官体制，建立五官。《管子·小匡》载管仲“相三月，请论百官”，管仲云：“升降揖让，进退闲习，辨辞之刚柔，臣不如隰朋，请立为大行。垦草入邑，辟土聚粟，多众，尽地之利，臣不如宁戚，请立为大司田。平原广牧，车不结辙，士不旋踵，鼓之而三军之士视死如归，臣不如王子城父，请立为大司马。决狱折中，不杀不辜，不诬无罪，臣不如宾胥无，请立为大司理。犯君颜色，进谏必忠，不辟死亡，不挠富贵，臣不如东郭牙，请立以为大谏之官。”可见，朝廷设立了“大行”“大司田”“大司马”“大司理”“大谏”等机构。

由以上所述可见齐国政府的基本行政结构系统，即国君为最高统帅，国君之下有相，统领百官，相当于后来君主之下的总理大臣。在朝廷设有五官，即负责外交事务的大行、负责农业的大司田、负责军事的大司马、负责司法的大司理、负责监察的大谏，五个政府权力机构分工负责，共同管理国家事务。地方官府，在国都从上到下设乡、连、里、轨四级；在鄙野，从上到下设属、县、乡、卒、邑五级。

其次，在健全国家政治管理体系的基础上，建立了各级官吏层层负责的责任制度，以及从上到下层层督促检查的责任追究制度。据《国语·齐语》载，每年正月，国都各士乡的乡长、鄙野的各属大夫都要向齐桓公述职，即所谓的“正月之朝，乡长复事”“正月之朔，五属大夫复事”，这实际上就是对行政工作的一种检查，同时也是对政绩较差者的一种督促。《国语·齐语》载：

桓公择是寡功者而谪之，曰：“制地、分民如一，何故独寡功？教不善则政不治，一再则宥，三则不赦。”

除鞭策后进的措施，齐桓公还特别关注举贤与惩恶的政策规范，在这两个方面，国君还要特别进行单独的问责。《国语·齐语》载：

君亲问焉，曰：“于子之乡，有居处好学、慈孝于父母、聪慧质仁、发闻于乡里者，有则以告。有而不以告，谓之蔽明，其罪五。”有司已于事而竣。桓公又问焉，曰：“于子之乡，有拳勇股肱之力秀出于众者，有则以告。有而不以告，谓之蔽贤，其罪五。”有司已于事而竣。桓公又问焉，曰：“于子之乡，有不慈孝于父母、不长惕于乡里、骄躁淫暴、不用上令者，有则以告。有而不以告，谓之下比，其罪五。”有司已于事而竣。

齐桓公问五属大夫的内容与之相同。不能“蔽明”“蔽贤”“下比”，不然各有“其罪五”，要承担相应的罪责。正月复事之后，各级从上到下，层层督促检查。《国语·齐语》载：

国子、高子退而修乡，乡退而修连，连退而修里，里退而修轨，轨退而修伍，伍退而修家。……五属大夫于是退而修属，属退而修县，县退而修乡，乡退而修卒，卒退而修邑，邑退而修家。

层层负责，层层督查，正如《国语·齐语》所说，“匹夫有善，可得而举也；匹夫有不善，可得而诛也”，举国上下形成了积极向上的社会风气。《国语·齐语》载，当时齐国都城中各士乡的情况是：

政既成，乡不越长，朝不越爵，罢士无伍，罢女无家。夫是，故民皆勉为善。与其为善于乡也，不如为善于里；与其为善于里也，不如为善于家。是故士莫敢言一朝之便，皆有终岁之计；莫敢以终岁之议，皆有终身之功。

在鄙野各属的社会治理也极为成功，《国语·齐语》云各属“政既成矣，以守则固，以征则强”。

管仲的政治体制改革具有十分明显的历史进步意义。

首先，开创了君主秉政的新时代。在此之前，君主主要是宗族的象征，君主的行政权力主要是落实贵族阶层的权利分配。周天子分封诸侯，诸侯分封大夫，天子与诸侯、诸侯与大夫主要是一种大宗与小宗的关系，形成了以血缘关系为纽带的宗法社会。当时的社会组织结构主要是靠血缘关系来联结的大大小小的贵族领地式的宗族结构，各领主是大大小小领地的主宰。随着血缘关系的逐渐疏远，血缘纽带日益松弛，大宗与小宗之间的从属关系逐渐淡薄。特别是随着西周的灭亡，周王室的宗主地位急剧下降，各国诸侯为了自身的生死存亡，如何维护和巩固君主集权开始成为他们的当务之急。梁启超在《管子评传》中论及“管子之时代及其位置”时说：

凡政治进化之例，必须由贵族柄政时代进入君主独裁时代，然后国家机关乃渐完。管子实当其冲者也。[1]

管仲把握住了社会发展的大趋势，率先在齐国打破了领主制度，开始层层设置官府机构，从而建立起了官僚政治体制的雏形，基本确立了君主集权统治的行政管理模式。当然，君主集权制度以及与之相适应的官僚政治制度完全取代贵族领主制度是一个长期的历史发展过程。管仲建立的君主集权制度由于刚刚从贵族领主制度中脱胎而出，还不可能完全彻底，他的所谓“参其国”，将士乡一分为三，由齐桓公与监国上卿高子、国子各领五乡，正如《国语·齐语》所云：“士乡十五，公帅五乡焉，国子帅五乡焉，高子帅五乡焉。”显然依然是贵族与君主分权的治理模式，但是管仲进一步确立了君主的最高权力，建立了比较完善的政府机构，将国家权力从领主那里剥离出来，实行官僚政治，迈出了艰难的第一步。这一积极努力对改变领主制度进而实行君主集权制的确具有十分重大的社会现实意义和深远的历史意义。

其次，管仲在德治的基础上，率先强调法治。君主集权与依靠血缘关系治理有所不同，依靠血缘关系来治理国家主要强调尊尊亲亲，以德治国；而君主集权主要强调尊贤授能，以法治国。德、法是两大治术，自古以来，统治者皆两者并重，只不过各有所侧重而已。在以血缘关系为纽带的宗法社会中，更强调尊尊亲亲，温情脉脉，因而更侧重以德垂训；而君主集权通过层层官府治理社会，更需要惩恶扬善，因此更侧重以法来规范人们的行为。《国语·齐语》载管仲向桓公提出：“设象以为民纪。”韦昭注云：“设象，谓设教象之法于象魏也。周礼：‘正月之吉，悬法于象魏，使万民观焉，挟日而敛之。’所以为民纪纲也。”所谓的“象魏”即古代天子、诸侯宫门外的一对高建筑，亦叫“阙”或“观”，是悬挂、公示教令的地方。所谓“设象以为民纪”就是在象魏公布法令，让人们共同遵守。管仲还提出“劝之以赏赐，纠之以刑罚”，这是指严格执行法令，用赏赐和刑罚两个手段保证法令的贯彻实施。管仲还强调“慎用其六柄”。韦昭注“六柄”：“柄，本也。六柄，生、杀、贫、富、贵、贱也。”国君亲自掌握生杀贫富贵贱大权，也就是牢牢掌握执法的最高权力。

值得特别说明的是，管仲强调法治，但并不排斥德治，而是二者并重。《史记·管晏列传》载管仲云：“四维不张，国乃灭亡。”《史记集解》：“管子曰：‘四维，一曰礼，二曰义，三曰廉，四曰耻。’”可见，管仲十分看重礼义教化的作用。管仲在德治的基础上又强调法治，正因为如此，后世将管仲列为法家，称其为齐法家。而以管仲为代表的齐法家与后来秦晋法家最大的不同就是不单纯强调严刑峻法，而是兼重德治。管仲作为中国古代法家学派的开山人物，对后世的影响很大。《韩非子·五蠹》云：“今境内之民皆言治，藏商、管之法者家有之。”可见，在战国时期，管仲的治术仍然有着十分广泛的社会影响。

再次，重视官吏队伍建设。这一方面比较突出的措施是建立了对官吏的定期考核制度。所谓的“正月之朝，乡长复事”“正月之朔，五属大夫复事”，既是对上述职，也是君主对下属的一年一度的政绩考核。所谓的“国子、高子退而修乡，乡退而修连，连退而修里，里退而修轨，轨退而修伍，伍退而修家……五属大夫于是退而修属，属退而修县，县退而修乡，乡退而修卒，卒退而修邑，邑退而修家”，其核心内容应是上对下的层层督促、考核。所谓的“修”主要指督促检查，其具体内容虽然没有具体记载说明，但据上下文意来推测，应该指效仿齐桓公考核乡长、五属大夫的做法，上下级之间层层述职、考核。

除每年正月的定期考核，还安排专人专门负责官吏的综合考核工作。《管子·大匡》载：“令鲍叔进大夫，劝国家，得之成而不悔，为上举。从政治为次。野为原，又多不发，起讼不骄，次之。劝国家，得之成而悔；从政虽治而不能，野原又多发；起讼骄，行此三者为下。”其中的“发”应是“废”字，荒芜之意。“骄”是骄横，“起讼骄”指办案骄横。安排鲍叔负责考核官吏，考核的内容基本包括三个方面，即政绩、能力与办事态度，考核等级分为上、次、下三等。对政绩、能力与办事态度不好的官吏要治罪，《管子·大匡》载：“管仲告鲍叔曰：‘劝国家，不得成而悔，从政不治不能，野原又多而发，讼骄，凡三者，有罪无赦。”强调赏罚分明。

管仲强调官吏的办事效率，《管子·大匡》载：“凡庶人欲通，乡吏不通，七日，囚。出欲通，吏不通，五日，囚。贵人子欲通，吏不通，二日，囚。”要求极为具体、严格。

管仲强调以法治吏。从《国语·齐语》所载“蔽明，其罪五”“蔽贤，其罪五”“下比，其罪五”来看，当时的各种规定比较具体，不然不会同一事情有多种罪责，应该是有程度上的区分。(www.daowen.com)

管仲还十分重视对官吏的社会监督。据文献记载，当时有“啧室之议”，《管子·桓公问》载齐桓公问管仲如何才能“有而勿失，得而勿亡”，管仲回答说“毋以私好恶害公正，察民所恶，以自为戒”。据文献记载可知，黄帝有“明台之议”，尧有“衢室之问”，禹“立谏鼓于朝”，汤有“总街之庭”，周武王有“灵台之复”。管仲提出建立“啧室之议”制度：

名曰啧室之议。曰：法简而易行，刑审而不犯，事约而易从，求寡而易足。人有非上之所过，谓之正士，内于啧室之议。有司执事者咸以厥事奉职，而不忘焉为。此啧室之事也，请以东郭牙为之。此人能以正事争于君前者也。

“啧”有大声呼喊、争辩、责备之意。建立啧室的目的很明确，就是听取“非上之所过”即批评意见。提出批评意见的人受到鼓励，被称作“正士”。啧室由东郭牙负责管理。东郭牙刚直敢谏，管仲推荐五官时曾说：“犯君颜色，进谏必忠，不辟死亡，不挠富贵，臣不如东郭牙，请立以为大谏之官。”由主持监督工作的长官来主持啧室，可见对该项工作的重视。

齐国的“啧室之议”制度并不见于《国语》《左传》等其他文献记载，是否真正实行过这项制度不得而知。但是《管子》一书的记载至少可以让我们通过啧室之议得到一些管仲高度重视社会监督的信息。

管仲重视官吏队伍建设，致力于整肃吏治，不仅对振兴齐国起到了重要作用，也为后来的政治统治提供了重要的历史经验，正如梁启超在《管子评传》中所说：“故吾国数千年历史中，其有能整顿官僚者，其政必小康，否则废弛以底灭亡。然则改良官僚政治，虽谓为中国政治家之第一义焉可也。洵如是也，请师管子。”[2]梁启超所说正概括指出了管仲重视官吏队伍建设的历史意义。

2.官吏选拔制度改革

官府要靠官吏来实现运行，层层设置官府机构就必须要层层选拔任用各级官吏。因此，官吏的选拔任用会直接影响吏治，也会直接影响官府的运行，最终必将会影响到社会的治理状况。

管仲对官吏选拔任用的改革充分继承了姜太公尊贤尚功的优良传统，建立了比较完善的人才选拔制度。其改革内容主要包含以下三个方面：

第一，建立了“三选”制度。《国语·齐语》载：

正月之朝，乡长复事。君亲问焉，曰：“于子之乡，有居处好学、慈孝于父母、聪慧质仁、发闻于乡里者，有则以告。有而不以告，谓之蔽明，其罪五。”有司已于事而竣。桓公又问焉，曰：“于子之乡，有拳勇股肱之力秀出于众者，有则以告。有而不以告，谓之蔽贤，其罪五。”有司已于事而竣。桓公又问焉，曰：“于子之乡，有不慈孝于父母、不长惕于乡里、骄躁淫暴、不用上令者，有则以告。有而不以告，谓之下比，其罪五。”有司已于事而竣。是故乡长退而修德进贤，桓公亲见之，遂使役官。桓公令官长期而书伐，以告且选，选其官之贤者而复用之，曰：“有人居我官，有功休德，惟慎端悫以待时，使民以劝，绥谤言，足以补官之不善政。”桓公召而与之语，訾相其质，足以比成事，诚可立而授之。设之以国家之患而不疚，退问其乡，以观其所能而无大厉，升以为上卿之赞。谓之三选。

“三选”的第一选是乡长推荐，每年正月，在乡长复事时，齐桓公都要求荐贤，不然就是“蔽明”“蔽贤”，要被治罪。可见，地方向朝廷推荐贤明有时间要求，即每年正月推荐；有责任要求，即“有而不以告”，不仅有“蔽明”“蔽贤”的罪名，还罪分五等。这些都表明管仲已经将地方向朝廷荐贤制度化。乡长推荐的人经齐桓公亲自接见后，安排为官吏。第二选是任职一年之后，由职位所在的长官做出书面鉴定，“选其官之贤者而复用之”。第三选是进行全面考察，确实优秀的任命为上卿的助手。

第二，除地方官员定期向朝廷推荐，还安排人员专门负责基层官吏的选拔任用工作。《管子·大匡》载：

桓公使鲍叔识君臣之有善者，晏子识不仕与耕者之有善者，高子识工贾之有善者……令鲍叔进大夫，劝国家，得之成而不悔为上举。从政治为次。野为原，又多不发，起讼不骄，次之。劝国家，得之成而悔，从政虽治，而不能野原，又多发，起讼骄，行此三者为下。令晏子进贵人之子，出不仕，处不华，而友有少长，为上举，得二为次，得一为下。士处靖，敬老与贵，交不失礼，行此三者为上举，得二为次，得一为下。耕者农农用力，应于父兄，事贤多，行此三者为上举，得二为次，得一为下。令高子进工贾，应于父兄，事长养老，承事敬，行此三者为上举，得二者为次，得一者为下。令国子以情断狱，三大夫既已选举，使县行之。管仲进而举言，上而见之于君，以卒年君举。

安排鲍叔、晏子、高子分别从官吏、士与农民、工商中选拔人才。地方推荐与朝廷鉴别应该互相配合，地方推荐后，朝廷进行汇总、鉴别等。鲍叔、晏子、高子的选拔职责应该是朝廷的分司管理，是“三选”制度的具体化。

第三，值得注意的是，管仲把荐贤制度与惩恶制度相结合，在荐贤的同时惩恶。每年正月，地方长官在向朝廷荐贤的同时，也要报告不善之人，《国语·齐语》载：“于子之乡，有不慈孝于父母、不长惕于乡里、骄躁淫暴、不用上令者，有则以告。有而不以告，谓之下比，其罪五。”“下比”与“蔽明”“蔽贤”相同，也是“其罪五”。与荐贤相同，负责选拔“有善者”的鲍叔、晏子、高子同时也具有对不善者进行惩治的职责。《管子·大匡》载：

管仲告鲍叔曰：“劝国家不得成而悔，从政不治，不能野原，又多而发，讼骄，凡三者有罪无赦。”告晏子曰：“贵人子处华，下交，好饮食，行此三者，有罪无赦。士出入无常，不敬老而营富，行此三者，有罪无赦。耕者出入不应于父兄，用力不农，不事贤，行此三者，有罪无赦。”告国子曰：“工贾出入不应父兄，承事不敬，而违老治危，行此三者，有罪无赦。”

大概鲍叔、晏子、国子除掌管日常荐善和惩治不善的工作，还要在地方官吏定期举报的基础上，负责核定刑罚的工作，使惩治不善的工作常规化。

第四，开展人才引进。《国语·齐语》载管仲向齐桓公提出：“为游士八十人，奉之以车马、衣裘，多其资币，使周游于四方，以号召天下之贤士。”管仲的改革将人才的任用视野扩展到了诸侯各国，安排专人周游列国，招揽天下贤士，以为齐国所用。

管仲的官吏选拔制度改革具有重要的历史意义，最为突出的是打破了尊尊亲亲的用人束缚。在领主制度之下，主要以血缘关系决定身份的尊卑贵贱，所谓的尊贤也基本局限在贵族阶层内部。管仲的改革在很大程度上打破了这一局限。《国语·齐语》说“匹夫有善，可得而举”。管仲的改革把举荐的范围扩展到了一般平民。据《管子·大匡》载，当时除从官吏、“贵人之子”、士中举荐，还从“耕者”“工商”中举荐。《国语·齐语》载当时从农民中选拔士：“其秀民之能为士者，必足赖也。有司见而不以告，其罪五。”“士”是贵族统治阶层中的最底层，农民中的优秀分子可提拔为士，这在一定程度上突破了贵族等级限制，扩大了齐国政坛新鲜血液的输送范围，从而增加了积极向上的社会活力因素。这充分显示了管仲改革的巨大力度。再就是管仲的官吏选拔制度改革开创了从社会基层举荐官吏的先河。管仲从社会基层选拔官吏，不是偶尔为之，其“三选”制度已经将举荐工作常规化。尽管在春秋后期，齐国没有将这一制度延续下来，主流还是世卿世禄制，但是管仲开创的举荐制度依然影响深远，直到科举选拔制度出现以前，管仲创制的举荐制度还是官吏选拔制度的主流。科举选拔制度实施以后，举荐制度虽然退出了主流地位，但仍然是官吏任用制度的重要补充，对中国社会发展有着极其重要的影响。

3.四民分业定居改革

当时，把民众分为士、农、工、商四类，称为“四民”。管仲将士、农、工、商“四民”看作国家之柱石，称之为“石民”，并认为四民不能杂居，杂居就会使言语混杂，不利于职业稳定，因此有必要实施“四民分业”的定居管理政策。《管子·小匡》载：

桓公曰：“定民之居，成民之事奈何？”管子对曰：“士农工商，四民者，国之石民也，不可使杂处。杂处则其言哤，其事乱。是故圣王之处士必于闲燕，处农必就田野，处工必就官府，处商必就市井。

实行分业定居，士、工、商居于国都，农居于田野。“士”是脱离了生产的统治阶层，所以集中居住于“闲燕”之所；“工”从事手工业生产，因而居住在官府附近；“商”从事买卖交易，因而居住在市场；“农”从事农业生产，靠近田野而居，因而居住在国都之外。

四民分业定居，除与身份职业相适应、便于生产，更重要的是有利于职业化发展，“少而习焉，其心安焉，不见异物而迁焉。是故其父兄之教不肃而成，其子弟之学不劳而能”。相同职业的民众集中居住在一起，从小受到职业熏陶，便于子承父业，因而不会轻易改变职业，使“士之子恒为士”“工之子恒为工”“商之子恒为商”“农之子恒为农”。这显然更有利于职业的稳定和职业技术的提升。在分业定居的基础上，管仲将民众编入居民组织，即如《国语·齐语》所说，在国都“五家为轨”，在鄙野“三十家为邑”，从而形成最基层的社会居民组织结构。

管仲这一改革的背景与当时出现的日益严重的流民现象有关。随着周王室的衰微，原有的统治秩序被打乱，社会出现了日益严重的大动荡，很多低层民众（主要是奴隶阶层）不安于现状，纷纷挣脱枷锁，寻找新的出路，从而出现了日益严重的流民现象。这正如《诗经·魏风·硕鼠》所云：“逝将去汝，适彼乐土。”要想富国强兵，必须解决流民问题，使民众能够安居乐业。从《国语·齐语》载管仲说“相地而衰征，则民不移”来看，当时齐国也存在着严重的流民问题。因此，管仲便有针对性地实行了定居政策，使民众的身份得以确定，并把民众编入居民组织，设置基层组织予以管理。

管仲的四民分业定居政策使民众按照职业定居，设置基层组织予以管理，规定四民不能随意迁移，并且要求职业世代相袭，这实际上就是把居民的管理变成了以职业为中心的制度化管理，是我国最早的户籍管理制度，对后世的影响甚为深远。