目前，我国对自然资源资产产权市场化建设虽有初步涉猎，但也存在很多实践问题，这些问题归纳起来最集中地反映在自然资源资产产权市场化与自然资源的公有属性是否矛盾和我国自然资源资产产权具体主体是否虚位上。

（一）自然资源资产产权市场化是否影响我国自然资源所有权公有属性

自然资源资产产权的概念于党的十八届三中全会中提出^[20]。自然资源资产产权市场化可以通过市场来促进自然资源的有效配置，让自然资源的使用权通过价格机制自然流向对其评价高的市场主体。一方面可以弥补多年来我国自然资源使用价格补偿不足的问题，另一方面可以在一定程度上解决自然资源低效使用问题。但是自然资源资产产权市场化是否会影响到我国自然资源所有权的公有属性？有学者认为，如果自然资源产权不能彻底摆脱国家管控束缚，那么自然资源资产产权市场化很难真正实现。就我国目前自然资源资产产权市场化的实践状况来看，大部分自然资源资产的市场交易受政府支配程度很深，这也是多年来我国自然资源产权制度改革进展效果缓慢的原因。虽然直接就问题表面来看，首先要明确的是我国自然资源所有权属性是否要变的问题，但实质上，这一问题中存在两个方面的误解：一是我国自然资源资产产权市场化并不代表着自然资源所有权私有化，首先自然资源资产和自然资源并非完全等同，其次带有生态功能价值的自然资源产权完全私有化产生的问题可能更多；二是将国家权力介入资源经济的方式显得过于僵硬，现在的任务是国家要在自然资源资产的管理支配上放出去部分权力，但还应做好对自然资源资产市场的基本监督与管理。

就问题的第一个方面，首先，自然资源资产产权市场化命题的中心语是自然资源资产而非自然之物或自然资源。自然之物虽客观存在且具备生态价值，人类却不一定能对之加以利用，只有人能参与实践的自然之物，即“人化自然物”^[21]才可能成为自然资源。而自然资源虽具备经济特征，但如果不能被人稳定管控^[22]，作为资产管理的货币计量可靠性差，就难以进入财产法管理范畴。除了便于资产管理，区分自然资源资产与自然资源的意义在于能在保障我国自然资源所有权的公有性前提下，寻找使自然资源的价值得以足值体现的新模式。我国自然资源归国家或集体所有，自然资源资产产权作为一组权利，所有权当然也归国家或集体所有，而资产使用权却可以分离出来，交给价格机制下能够更珍惜、更高效利用的市场主体。其次，是否将带有生态价值的自然资源资产产权完全私有化对自然资源的开发、利用和保护就是最有效的？两者之间并没有什么必然联系。事实上很多自然资源储量大国都突出了自然资源资产管理的公益性目的，私有化不是解决自然资源可持续利用的万能药，哈丁在“公地悲剧”中也指出问题的解决方法除了私有化，还有环境管制。我国自然资源公有制是历史的选择，资源的不合理使用、浪费等问题是资源所有权人不到位的结果，而不是由“自然资源公有产权本身引起的”^[23]。

问题的第二个方面在于国家权力应以何种形式来干预自然资源资产产权市场，虽然自然资源资产产权市场化尚在初步试验中，但我国的市场经济体制早已成型并蓬勃发展，政府从完全管理、安排自然资源资产到将之放手于市场，做好“守夜人”角色必然需要平稳地过渡，因此不宜将这种适应与探索过程中所出现的问题全部归咎于自然资源的所有制形式。另外，自然资源资产与其他资产存在显著的区别，作为生态系统的重要组成部分，其资产在市场化过程中的外部效应明显，政府不可能像对待其他生产要素或消费品那样完全放手，而是要在自然资源资产产权市场化实践过程中给自己找到一个合适的定位，既能发挥市场机制对资源资产产权配置的优越性，又能使自身适度参与到资源资产的管理和监督过程中。

（二）我国自然资源资产产权具体主体是否虚位(www.daowen.com)

自然资源资产产权是一组权利的集合，过去提及自然资源时多关注的是所有权而忽视了其使用权的流转，这极易导致委托代理失灵^[24]。依据市场主体所享有的自然资源资产产权的具体种类不同，可将自然资源资产产权主体大致分为具体某一自然资源的国家所有权的代表者、实际占有者、经营者、租赁者、承包者和受益者。这些产权主体所拥有的权利和义务在制度的规定上必须足够清晰，否则在自然资源资产产权市场化的过程中必定会出现不同利益主体权利的相互性问题，造成权利适用混乱。《意见》中提出了“明确自然资源资产产权主体”和“加快自然资源统一确权登记”的主要任务，这是自然资源资产产权进入市场的前提条件。2019年，《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）印发，但是我国在推进确权登记时，遇到了许多实际困难。在具体实践过程中，操作流程不明、确权标准不一、资源分类体系存在重合之处、已有行业标准之间缺乏协调，无法应对权属交叉的难题^[25]。这些困难根源于法律制度对自然资源产权的界定模糊，确权登记时就容易发生争议^[26]。巴泽尔认为界定产权的困难程度也取决于获得全面信息的难度^[27]。而过往的自然资源数据分散在不同的部门，数据质量（精确度和覆盖度）不一，自然资源确权时就需要不同部门配合^[28]，但如发生权属争议问题，各部门如何协调认定，职责没有明确划分。

除确权登记的问题外，不少学者也指出我国自然资源资产的所有权代表者和实际占有者存在虚位问题。法律必须对自然资源资产范围和主体的权利边界有一个明确的规定，制度上的缺失使得这一问题迫在眉睫。

首先，我国法律规定国有资源所有权的代表者是国务院，集体资源所有权由集体组织代理。《意见》中指出全民所有的自然资源资产所有权由国务院自然资源主管部门代表，行使对自然资源资产在整体利用上监督管理的职责。但现实中，能直接观测到自然资源资产利用状况的是各地政府的基层部门，因而必须通过立法来明确中央与地方政府在自然资源资产监管时的关系和内容，否则国有自然资源所有权的代表者在行使监管权时就会出现滞后和不到位的情况。

其次，自然资源资产产权市场化必须保护自然资源的实际占有者的权利，“财产权的第一个权限是占有权”^[29]，因为先占是最原始的取得财产的方式。亚当·斯密认为财产权的转让强调“转让物应受置于受让人的权利之下”^[30]。然而财产法上的“占有”概念有其本身局限，萨维尼的占有在于“持有”，但是自然资源的空间规模和物理形态都不能直接以“持有”形式来排除他人的支配^[31]，自然资源资产的占有必须以更广义的方式来实现，登记制度从理论上讲可以解决这一问题。占有登记包含两种情形：一种是具体资源所在地的政府通过行使资产所有权登记的形式间接地进行占有登记；另一种是开发使用者的占有登记。《意见》和《办法》中的确权登记多指向以不动产为基础的所有权登记。目前我国的占有使用登记的具体规定分散在各具体资源的法律法规中。如土地承包者、矿产开采者等可通过登记保障自己的合法权利，因此自然资源资产的占有者并不存在虚位问题，只是统一的占有登记规定还没有明确的法律规定而已。