自然资源的权属制度，也可以称之为自然资源的产权制度，它是指调整自然资源资产产权的一整套法律规范的总称，是法律关于自然资源归属、使用，以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统，包括自然资源产权的主体、客体、内容、登记程序、行使、流转、管理和监督等法律规范。^[6]它是自然资源保护管理中最基本的法律制度^[7]，直接影响到自然资源的开发、利用、保护和恢复。除此之外，一个有效的自然资源权属制度不仅能有效保护自然资源所有者的利益，还能最大化自然资源的利用率^[8]，也是自然资源许可、有偿使用等基本制度的前提和基础。产权安排状况和自然资源的分配效率有很强的相关关系。如果自然资源不存在产权或产权不明晰，那么它们将面临开放进入的风险，最终陷入所谓的“公地悲剧”。例如，海洋中的鱼群、水资源、野生动物、原始森林、大气系统等开放资源，往往由于产权没有被界定而被过度开采利用。即使存在产权，但是产权不清晰或保障程度不高，自然资源同样会有大量效率损失。例如，集体拥有的土地、矿产资源等，资源的浪费现象普遍存在。产权结构对于自然资源的开发和利用至关重要，建立有效的产权制度安排，是自然资源可持续利用的重要途径。^[9]从现代产权经济学角度来看，自然资源问题产生的根源之一是其开放性、公共性等特征伴随的产权问题。自然资源权属的问题涉及财产法律制度，因而很多时候都会受到《民法典》物权编的基本原理的指导。

学者研究自然资源法律权属制度有很多的表现路径。最主要的有自然资源国家所有、自然资源公众公用物、自然资源公法人财产、自然资源信托财产等。我国宪法对自然资源的基本制度设计是自然资源国家所有制，这也是目前世界各国在设计自然资源权属制度时的普遍选择。例如，《意大利民法典》在第822条规定：“海岸、湖边、港湾、河川、溪流、湖沼及依与此有关的法律被规定为公的其他水域和国防用的工作物，属于国家，而且成为国有财产的一部分。”《俄罗斯民法典》第214条第2款规定：“不属于公民、法人或任何其他地方自治组织所有的土地和其他自然资源，是国有财产。”《奥地利普通民法典》第287条规定：“用于支付国家开支的财产，即造币厂、邮局和其他经济特权、国有土地、矿场和盐场、税收和关税，称为国家财产。”《魁北克民法典》第919条规定：“高水线以下的可通航和可排放的湖泊和水道的底床为国家财产。”《韩国民法典》第252条规定：“无主不动产，归国家所有。野生动物视为无主物，饲养的野生动物重返野生状态的，亦视为无主物。”《阿根廷民法典》第2572条规定：“发生在海滨或通航江河沿岸的增积，归属国家。”《日本民法典》第239条规定：“无主不动产，属国库所有。”《葡萄牙民法典》第1345条规定：“无已知物主之不动产视为国家之财产。”《荷兰民法典》第24—27条规定：“没有其他所有权人的不动产归国家所有；国家是领海的海床和瓦登海的所有权人；国家被推定为高之沙丘底部的海滨沙滩的所有权人；国家被推定为公共水道之下的土地的所有权人。”《瑞士民法典》第664条规定：“无主物或公共物，属所在国。”^[10]

一般认为，我国的自然资源权属制度主要包括两方面的内容：一是自然资源所有权，二是自然资源使用权。自然资源所有权是所有人依法独占自然资源，并表现为占有、使用、收益、处分四种权能。很明显，第二项内容是以第一项内容为前提的。随着自然资源生态价值的日益凸显，其所具备的环境价值、审美价值和其他精神价值也逐渐开始受到法律的关注，传统民法关于财产权的理论不能完全覆盖自然资源的权属问题，自然资源的权属制度也进一步呈现出生态性特征。

（一）自然资源所有权

自然资源所有权是指对自然资源的占有、使用、收益和处分的权利。依自然资源权属主体的不同，可以将自然资源的所有权分为国家所有权、集体所有权。按自然资源的种类的不同，可以将自然资源的所有权分为河流所有权、土地所有权、森林所有权等。自然资源所有权的动态问题涉及三个：自然资源所有权的取得、变更和消灭。

自然资源所有权的取得是指资源权属主体依法律规定或者按法定程序取得的自然资源的所有权。根据《宪法》第9条第1款规定的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《民法典》物权编的第二分编明确界定了现有的所有权制度，将其划分为国家、集体与个人三类所有，其正文对于国有所有权的客体进行了概括，基本囊括了我国现有的自然资源，指出我国自然资源的所有权属于国家和集体。因此国家和集体就是我国自然资源权属的主体。国家对自然资源的所有还有一种取得方式——征用，国家为了公共利益的需要而将集体所有的自然资源依法征用过来，给予集体经济组织一定的补偿。国家作为自然资源权属主体，在自然资源所有权的客体方面不受限制，一切种类的自然资源都可以成为国家所有权的客体。自然资源所有权的变更是指自然资源所有权主体的变更，原因主要有：其一，因征用而变更；其二，因权属主体的变更而变更，如集体经济组织的分立、合并、解散而发生的权属主体变更；其三，因对换或对调而变更，为了公共利益的需要，国家和集体所有的自然资源可以互换或者对调。自然资源所有权的消灭即自然资源所有权因出现法律规定的法律事实而不复存在的情况。如岛屿的沉没、森林的损毁，一些是由自然事件的发生而导致的，另一些则是人类活动引起的。(www.daowen.com)

（二）自然资源使用权

自然资源使用权是指依法对自然资源进行开发利用的权利。自然资源使用权的取得方式主要有四种：①确定或者授予取得。国家所有的自然资源可以由法律规定确定或者由法律规定的国家机构授予国有企事业单位、集体经济组织使用。②拍卖取得。国家所有的部分自然资源可以通过拍卖使竞买人取得对自然资源的使用权。③开发利用取得。又称为许可取得，对国有自然资源的开发和利用，必须事先向自然资源管理部门提出申请，由行政机构审核批准后颁发相关的自然资源利用许可证，取得对相关自然资源的开发利用权利。④买卖取得。也称为转让取得。通过买卖、出租、承包等形式，符合法律的限定条件，由原使用权主体将资源使用权转让给其他主体。

自然资源使用权的变更同自然资源所有权的变更相比，除使用权主体的更替外，还有使用权内容的变更。主体变更如分立、解散、破产或转让而发生的使用权主体的变更。以合同形式取得资源使用权的，若转让双方协商修改使用权范围和方式，则使用权随之发生变更。自然资源使用权的终止是指因某种原因或法律事实的出现，自然资源使用权不再存续。终止是由于法律规定或者合同规定而使使用权人丧失之前享有的权利。自然资源使用权的转让必须依据法律规定进行，不得擅自转让。^[11]

为贯彻落实中央生态文明建设决策部署，建立和实施自然资源统一确权登记制度，2016年12月国土资源部等部门联合印发了《自然资源统一确权登记办法（试行）》。经修订，自然资源部会同有关部门于2019年7月联合印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》，2020年2月14日，自然资源部办公厅印发了《自然资源确权登记操作指南（试行）》，以划清全民所有和集体所有的边界，划清全民所有、不同层级人民政府行使所有权边界，划清不同集体所有者的边界，划清不同类型自然资源边界，完成对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权和所有自然生态空间的确权登记。^[12]