（一）编制程序的现有规定

从我国现有的立法规定来看，国有资本经营预算编制主体涉及国资委、财政部门等，编制程序较为繁琐。根据《企业国有资产法》《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》等有关规定，国有资本经营预算编制程序主要分为三个阶段：一是国有企业申报预算；二是履行出资人职责的机构提出预算建议草案；三是财政部门编制预算草案。

其中，因履行出资人职能机构和国有企业类型不同，国有资本经营预算编制程序并不统一。比如，财政部针对所辖国有企业颁布了《中央国有资本经营预算编报试行办法》（已失效），国资委针对所辖国有企业颁布了《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》（已失效）。两者均对《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》和《企业国有资产法》作了细化规定。具体如下：

1.财政部所辖国有企业

根据《中央国有资本经营预算编报试行办法》（已失效）的相关规定，财政部所辖国有企业的国有资本经营预算编制程序具体如下：

（1）财政部于每年8月起，开始编制下一年度中央国有资本经营预算草案，同时向中央预算单位和中央企业下发编报年度中央国有资本经营预算建议草案和支出项目计划的通知。^[20]

（2）中央企业于每年9月底以前，将编报的国有资本经营预算支出项目计划报中央预算单位，并抄报财政部。

（3）中央预算单位于每年10月底以前，将所编制的国有资本经营预算建议草案报财政部。

（4）财政部于每年12月底以前，将中央国有资本经营预算草案报国务院。

（5）中央国有资本经营预算草案经国务院批准后，财政部于预算执行年度3月底以前，批复各中央预算单位；中央预算单位在财政部批复本单位预算之日起15个工作日内，批复所监管企业，同时抄报财政部备案。

2.国资委所辖国有企业

根据《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》（已失效）的相关规定，国资委所辖国有企业的国有资本经营预算编制程序具体如下：

（1）每年5月上旬，国资委根据中央企业财务预算，结合宏观经济形势和企业生产经营发展状况，测算中央企业本年度预计可实现的国有资本收益，作为编制下年度预算建议草案的预算收入。

（2）每年5月下旬，国资委根据下年度预算收入和预算支出范围、重点，向有关中央企业提出下年度预算支出计划编制要求。

（3）每年7月下旬，有关中央企业根据国资委下达的下年度预算支出计划编制要求，申报本企业下年度预算支出计划，并按照内部决策程序，形成书面申请报告报国资委。

（4）国资委对有关中央企业报送的预算支出计划，建立项目库，实行滚动管理。

（5）国资委按照下年度预算收入，对项目库中的预算支出项目进行统筹安排、综合平衡，于10月底前编制完成预算建议草案，报财政部审核。

（6）国资委在财政部批复中央企业国有资本经营预算之日起15个工作日内，批复有关中央企业。

（二）编制程序的建议与展望

如前所述，笔者建议，所有国家出资企业的企业国有资本出资人职能根据分级所有原则均由各级财政部门履行；国资委作为纯粹的国资监管机构，不再履行企业国有资本出资人职能。

一旦如此，国有资本经营预算编制程序将相对简化。各级财政部门负责国有资本经营预算编制；国有企业作为国有资本经营预算单位，具体负责预算申报。如同《中央国有资本经营预算编报试行办法》（已失效）规定，国有资本经营预算编制程序主要包括如下：

（1）国有企业预算申报。国有企业将编报的国有资本经营预算支出项目计划报预算单位，并抄报财政部门。预算单位主要指国有企业的母公司国有资本运营公司等。

（2）国有资本投资运营公司编制国有资本经营预算建议草案，并将所编制的国有资本经营预算建议草案报财政部门。

（3）财政部门根据上报的国有资本经营预算建议草案，编制国有资本经营预算草案，并将其上报政府审批。

（4）国有资本经营预算草案经同级政府批准后，上报同级人大审批。(www.daowen.com)

（5）国有资本经营预算草案经人大审批后，将国有资本经营预算批复给各预算单位，再批转给从事具体经营的国有企业。

如果有些国有企业没有作为中间层的履行国有资本出资人职能的国有资本投资运营公司，而直接由财政部门履行出资人职能，则国有资本经营预算编制程序相对更为简化。但从国有企业改革发展趋势，以及企业国有资本出资人制度改革的推进来看，在一般情况下，在总出资人财政部门与从事具体经营的国有企业之间构建一层履行国有资本具体出资人职能的国有资本投资运营公司是必要的。

【注释】

[1]刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2004年版，第205页。

[2]汪立鑫编著：《国有资产管理：理论、体制与实务》，上海人民出版社、格致出版社2011年版，第147页。

[3]顾功耘等：《国有资产法论》，北京大学出版社2010年版，第75页。

[4]欧阳淞：“国有资本经营预算制度的几个基本问题”，载《法学家》2007年第4期。

[5]邓子基：“略论国有资本经营预算”，载《地方财政研究》2006年第1期。

[6]参见史际春等：《企业国有资产法理解与适用》，中国法制出版社2009年版，第238～239页。

[7]参见王新红等：《国有企业法律制度研究》，中央编译出版社2015年版，第463页。

[8]参见李曙光等：《国有资产法律保护机制研究》，经济科学出版社2015年版，第327页。

[9]本章节内容以“我国国有资本经营预算支出的理性思考”为题发表于《产权导刊》2020年第1期。

[10]文宗瑜、刘微：《国有资本经营预算管理》，经济科学出版社2007年版，第193页。

[11]思源：“中国财政支出结构的过去现在与未来——建立民生财政的设想”，载《炎黄春秋》2008年第4期。

[12]观点源自：世界银行北京代表处高级企业重组专家张春霖在“国企利润、产权制度与公共利益高层论坛”上做的主题报告《国有企业分红的三个政策问题》（2008年2月24日），转引自李曙光等：《国有资产法律保护机制研究》，经济科学出版社2015年版，第300页。

[13]参见汪立鑫、付青山：“转型期国有资本收益的公共福利性支出”，载《财经科学》2009年第1期。

[14]零基预算制度最早源于20世纪初美国得克萨斯州仪器公司的公司预算管理改革。零基预算要求预算单位以成本效益分析为基础论证其预算申请，并按照各预算申请的效益进行排序，然后由预算主体按优先次序进行预算资源分配。参见李曙光等：《国有资产法律保护机制研究》，经济科学出版社2015年版，第307页。

[15]参见刘纪鹏：《凤凰涅槃：刘纪鹏论国资改革》，东方出版社2016年版，第129页。

[16]但在国有企业及其国资委改革尚未完全到位时，我国现有的诸多政策及其规定有值得理解和合理之处。

[17]参见顾功耘等：《国有资产法论》，北京大学出版社2010年版，第86页。

[18]参见李曙光等：《国有资产法律保护机制研究》，经济科学出版社2015年版，第332页。

[19]参见顾功耘等：《国有资产法论》，北京大学出版社2010年版，第86页。

[20]中央预算单位主要指国有资本运营机构或国有资本投资运营公司，如中国投资有限责任公司、中央汇金投资有限责任公司、中国诚通控股集团有限公司和国家开发投资集团有限公司等，介于财政部和从事具体经营的国有企业之间。对此，本书第五章做了详细分析。